内容摘要

湿地作为地球的三个生态系统之一，保护十分重要，江汉平原部分县域湿地保护样板，有力证明了湿地保护的中国成绩，保护工作中存在的问题、不足，为我们立足于问题思维，系统思考，贯彻学习二十大报告，践行“绿水青山就是金山银山”理念，“共抓大保护，不搞大开发”指引了路径、方向。武汉海事法院作为审理长江水生态、水环境污染的法院，应坚持贯彻二十大精神，借《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）第十四届缔约方大会在武汉召开的东风，立足本职、实干兴邦、创新工作，加强湿地生态案件审判与工作实践创新，为全面建设社会主义现代化国家而努力奋斗。

关键词

湿地保护  荆州模式  问题与对策建议

湿地被誉为“地球之肾”、“物种基因库”，与森林海洋并称为地球三大生态系统，在调节水文、保护生物多样性、改善气候、维护区域生态平衡等方面有着不可替代的作用。湿地在世界各地分布广泛，湿地生态系统中生存着大量动植物，很多湿地被列为自然保护区、国家湿地公园。为迎接中国加入《湿地公约》30周年，并于2022年11月在武汉召开的《湿地公约》第十四届缔约方大会，武汉海事法院环境资源审判团队，在紧张审判工作开展之中，深入到江汉平原的公安、石首、松滋、监利、洪湖等县市，进行了连续的调研走访，通过发现、搜集、整理，现场考察与观摩县域湖泊湿地保护案例、范例，激发了大家学习贯彻生态文明思想与干事创业的工作热情，拓展了武汉海事法院司法审判职能，为服务长江经济带高质量发展发挥了积极作用，收到了良好的效果。

一、加强湿地保护，构建生态保护全球共同体意义重大

所谓环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、城市和乡村等。显然，湿地是环境构成的一个重要部分，所谓湿地，是指天然或人工形成的沼泽地带有静止或流动水体的城市浅水区，这包括在低潮时水深不超过6米的水域。湿地具有蓄水调洪、涵养水源、调解气候，营养物的滞留、去除和转化、消减海流，降解沉积物净化水源的功能，湿地又是野生动物的栖息地和迁徙停歇站的功能。我国于1992年加入《湿地公约》，国务院办公厅2004年印发了《关于加强湿地保护管理规定》，国家林草局颁布了《湿地保护管理规定》，28个省份出台了省级湿地保护法规或规章。湿地保护体系初步形成，湿地保护工作取得显著成效。2021年底，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了《中华人民共和国湿地保护法》（以下《湿地保护法》），该法自2022年6月1日起实施，这是我国首次专门针对湿地保护进行立法，为湿地保护修复提供坚实有力的法制保护，标志着我国湿地保护国家、省、市、自治区保护体系初步建立。《湿地保护法》就着力破解湿地保护与利用的矛盾和问题，对系统推进湿地保护修复，更好地维护湿地生态功能及生物多样性，具有重要而深远的意义。湿地保护治理是一次系统工程。保护湿地必须进行系统思考，顶层设计，作为一项长期而艰巨的任务落实，必须践行习近平生态文明思想，学习贯彻习近平总书记关于湿地保护的重要指示精神。习近平生态文明思想强调：坚持生态兴则文明兴，坚持绿水青山就是金山银山，坚持山水林田湖草沙生命共同体，坚持良好环境是最普惠的民生福祉，坚持共谋推进全球生态文明建设等等，这些重要的论述都是加强湿地保护重要指导思想。2020年3月31日，习近平总书记在视察浙江杭州西溪国家湿地公园考察时指出，水是湿地的灵魂，自然之美是西溪湿地最内在最重要的美，要坚定不移把保护摆在第一位，尽最大努力保护湿地生态和水环境。今年，中国加入《湿地公约》30周年，30年来，特别是党的十八大以来，我国湿地保护与法治以习近平生态文明思想为指引，大力推进生态文明建设，加强湿地保护与修复，湿地生态状况得到持续改善，生物多样性日益丰富。水清岸绿，鱼儿畅游，鸥鹭翔集，截至2020年12月，我国共有国际重要湿地64处，国家重要湿地29处，省级重要湿地811处，建立国家湿地公园899处。建立了600多处湿地自然保护区，1600多处湿地公园。按照2015年中共中央国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出的要求，即“湿地面积不低于8亿亩”的目标，据第二次全国湿地资源调查，我国湿地总面积为8亿亩，我国湿地保护率已超过50%，中国为全球湿地保护和合理利用作出重要贡献。党的十八大以来，湖北省坚持湖北绿色崛起的基本原则，坚持贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实习近平总书记关于长江经济带科学发展三次座谈会重要讲话精神、及视察湖北重要指示，坚持“建成支点，走在前列，谱写新篇”，坚持生态优先，绿色发展，建设美丽湖北，加大对湿地保护法律保护，系统治理、修复力度，全省湿地面积达到217.53万亩，约占全省面积的7.8％，湿地有效保护率达52.6％。目前，全省已建成国际重要湿地4处，国家重要湿地8处，省级重要湿地46处，建立湿地保护区72个，国家湿地公园66处，省级湿地公园38个。其中，国家重要湿地、国际重要湿地、国家湿地公园数量，分别位居全国第一、第二、第三位。湖北全省湿地功能稳步提升，有效保护了生物多样性。洪湖、龙感湖、网湖、沉湖、梁子湖五大重要湿地，2021年冬季以来共记录水鸟67种，455606只，比上年同期增加120582只，增长幅度为35.99％。据了解，《湿地公约》第十四届缔约方大会将于2022年11月上、中旬在武汉召开，主题确定“珍爱湿地，人与自然和谐共生”。这是《湿地公约》缔约方大会首次在中国召开。《湿地公约》现有172个缔约方，其宗旨是通过地方和国家层面的行动及国际合作，推动湿地保护，加强湿地修复与合理利用，为实现全球可持续发展做出贡献。全世界共同携手，加强湿地保护和修复，将为全球可持续发展构筑更加坚实的生态屏障。

二、探索湿地大保护的“荆州样本”

荆州市位于江汉平原腹地，江汉平原位于汉地华中“千湖之省”湖北省中南部，由长江与汉江两江冲击而得名。早在三四千年前的夏商时期，江汉交汇处的江汉平原一带，早期的文明较为兴盛，荆楚先民驾舟穿行于云梦泽的湖泊、河网之中，有感于“汉之广矣”，产生汉、江谁为主流的困惑。江汉平原位于两湖盆地西部和中部，河流纵横交错，湖泊星罗棋布，是长江中游平原的重要组成部分，与洞庭湖平原合称两湖平原，平均海拔只有27米左右，是中国海拔最低的平原之一，江汉平原西起宜昌枝江，东迄中国华中最大城市武汉，北抵钟祥，南与洞庭湖平原相连，面积约4.6万平方公里。

武汉海事法院环境资源审判调研团队，为了学习宣传湿地保护法，了解湿地保护与治理工作情况，先后于2020年春至2022年春，对位于江汉平原腹地荆州市的监利、洪湖、石首、公安、松滋等县市的湿地保护情况进行调研，先后召开座谈会、调研会近十场，参观和考察国家级、省级、县级湿地公园、湿地保护区、湖泊等近10次，采取座谈、观摩、交流、研讨、共建湿地司法保护基地等等形式，初步系统地掌握了解上述县市区保护湿地第一手资料与情况。经过调研，我们认为，上述江汉平原部分县市区的湿地保护、治理和创新工作，是新时代湖北绿色崛起的亮丽名片，是新时代践行“绿水青山就是金山银山”美丽中国的重要实践，是新时代中国湿地保护的重要内容与组成部分，呈现出江汉平原湿地保护的县域湿地生态保护样板和“荆州模式”，具有重要实践意义和国际意义。

（一）大力推进水生态、湿地修复

近些年来，松滋、石首、公安等县（市）始终坚持规划引领，保护第一，共管共建不放松，把推进水生态、湿地修复建设纳入县（市）域创建全国文明城市及国家生态文明建设等示范城市建设工作一体推进，县（市）委政府从组织领导、体制机制、政策环境等方面予以保障，全力打造国家级“生态”实力名片。例如，石首市因地制宜，结合该市特有的地理风貌，利用县城内长达89公里的长江洲滩，连绵数十公里的江北故道湿地群，以错落分布的江河湖泊湿地，重点打造自然保护生态体系，严格划定生态红线，为该市麋鹿、江豚等野生动物、生物多样性发展提供有力保障。在荆州市政府和上级主管部门及自然保护区管理机构的共同努力下，该市自然保护区的建设步伐进一步加大，自然保护区湿地、生态环境得到显著改善，湿地资源达到切实保护，珍稀濒危物种数量得到显著改善，湖北长江天鹅洲白鳍豚国家级自然保护区的江豚由最初的5头发展到100余头，成为世界上对鲸豚类动物开展迁地保护的成功范例；湖北石首麋鹿国家级自然保护区麋鹿从最初的64头发展到约2300头，并形成了核心区、江南三合垸，小河杨波坦及湖南洞庭湖四五个种群，逐渐恢复了野生习性，实现了麋鹿种群从灭绝到重建的目的。

（二）率先创新开展湿地规划流域生态治理

调研区域的县市均注重加大湿地保护，开展县域内湿地整体谋划、系统思考，注重流域内建立跨县域、省域湿地生态治理。如松滋市洈水国家湿地公园，就是以保护洈水流域的水和湿地为重点，包括洈水水库主体及其周围的库汊、稻田、湿地等为体系，加强与上游宜昌市的伍峰县、湖南省的石门县等洈水上游区域县、市相联系并进行协作，开展共治共享，保护森林、植被，保护水质、保护湿地。整个洈水国家湿地公园范围主要涉及洈水镇南闸村、龙王档村，王马堰村、樟木溪村等4个村及水库内岛屿，该湿地公园规划总面积4049.01公亩，其中湿地总面积2271.02公顷，湿地率达56.09％。再如，监利市的何王庙长江段、利用国家在六、七十年代荆江大堤裁弯取直工程后留下的长33公里长江故道进行创建国家湿地公园建设，打造成保护江豚的迁居栖息地，该故道水域总面积达26.6平方公里，具有丰富的生物多样性资源，拥有完整的湿地生态系统，鱼类109种、鸟类127种、植物68种、底栖生物40种。上下游均通达长江，且以江河中心线为界，2015年4月，江北边成立了湖北省何王庙江豚自然保护区管理处，江南边成立湖南华容集成垸江豚省级自然保护区管理处，为保护这片湿地、水生态，监利市委市政府进行流域整体规划，在自身财力不足的情况下，筹资1500多万元，对该故道流域内的小码头、小厂房、江河中的50万平方米网箱养殖的约1026渔民进行安置、折还、补偿，通过清淤，补种复绿，修复滩涂湿地，使得何王庙故道水质常年达Ⅱ类以上，保护区的江豚由最初迁地保护约8头，发展到现在的32头，并且与江南的湖南集成垸江豚保护区保护建立了常年协作机制，共同加强江南岸区大滩头、湿地的保护，又为麋鹿野生放养提供了良好的栖息场所。经过共同保护，该33公里的故道两岸，杨柳依依，湿地草木葱葱，水质清澈，水中生长有60多个类别的鱼、虾等，为江豚生长繁殖提供了天然野生的饲料，非常适合江豚生长繁殖。2020年，联合国二十多位野生动物保护类专家来现场进行科学考察后，齐声称赞，这是“世界上最好的江豚栖息地”。

（三）建立了由县、市领导牵头的湿地保护协作机制与管理机制

如松滋市，为保护湿地，由市领导牵头，先后与湖北省旅游投资集团公司（以下简称“鄂旅投”），市自然规划局、市法院、洈水镇政府成立洈水湿地保护协调机制，就湿地四周的山林、水、田、湖权属问题、规划之间的衔接等问题，创建工作机制、涉创项目资源整合问题等工作进行协调统一，理顺了在湿地保护中与鄂投旅游投资开发、洈水生态的农户及相关稻田、湖汊等权属关系问题。相关村组社区的权益等工作关系，得到了各方的大力支持，形成合力，共同加强对湿地的保护与修复。松滋市成立了洈水湿地国家公园管理处，近年来管理处会同鄂旅投、环保、公安、洈水镇等有关部门统一协作协调，解散、撤迁了库区内的各类养殖场，取缔了采砂码头，依法与承包户解除了养鱼承包合同，关闭了洈水上游的小型造纸厂，加强了禁钓管理，对湿地公园内区域内的餐饮业污染进行了集中整治，确保一库清水，永续城区，保证40万人乃至整个洈水流域的饮水安全和下游洞庭湖流域的生态安全。再如公安县为加强湖泊、湿地管理、成立公安县荆州百湖生态渔业发展有限公司，统一代表县里对该县60多个大大小小的湖泊、湿地进行统一管理、系统规划、生态养殖、主体循环修复，达到湿地保护、修复、生态养殖、捕捞，渔业获得的收入利润又反哺用于湖泊湿地保护的良性循环。

石首市出台《石首市湖泊退出承包经营实施方案》，对二三十处湖泊实行分类补偿、处置、收回湖泊经营权、实施人放天养、清水养殖模式，最大限度对湿地水生植物及其生态环境进行保护。

（四）系统推进山水林田湖草沙的“荆州试验”

荆州市及松滋、石首、公安、监利等县（市）注重对湿地保护的系统思考与谋划，一体推进山水林田湖草沙的“荆州试验”，坚持“外修生态，内修人文”“保护湿地，发展特色旅游”。一是休闲旅游，荆州市文旅区还以湖北省委省政府指导建设的园博园为依托，充分利用湖北省第三大湖长湖湿地重要资源，通过科学规划、系统设计、多措并举，对位于长湖尾端的海子湖、庙湖两岸长约40多公里，近二万亩湿地进行治理修复，从一潭臭水变为湿地花园，建成了具有国际标准的马拉松赛道布道，2018年，被联合国评为2018-2030年可持续发展经典案例，是当年我国被评上为数不多的二个案例之一。再如2015年12月，经原国家林业局批准，湖北石首三菱湖国家公园开展试点建设，建设期为五年，市政府统筹资金4000万元，主要从退湖还湿、围网拆除、水岸修复、植被恢复、沿湖绿化美化、基础设施建设、环境整治等七个方面实施建设，通过开展取缔私人承包养殖合同、围网拆除，人放天养改善水质、清除周边生活垃圾、进行水生植被修复、种植绿化美化树种、建设岸边休闲娱乐设施等工作，达到彻底改善水质、基础设施完善、沿湖绿化美化、生态观光等国家湿地公园建设标准，成为人民群众的休闲、观光、旅游的良好去处。二是保护湿地水质，提供水源功能。湖北监利何王庙江豚自然保护区内33公里长江故道，水质常年在Ⅱ类以上，是沿线近三四个乡镇，近40万人的饮用水水源地；松滋市洈水国家湿地公园是新江口城区及洈水流域11个乡镇近47万人饮用水源地，已完成引洈济城工程，日供水6.5万方；三是灌溉发电功能，洈水水库库容5.9亿方，是松滋、公安、澧县三县（市）重要灌溉水源地，惠及63万农田。坝区下游建有4座中小型水电站，可创年500万元产值。

（五）强力推进野生动植物保护

荆州市及石首、公安、松滋、监利等地大力推进保护湿地同时，强力推进对野生动植物保护。一是加大宣传力度，提高保护意识。近年来，各县（市）充分利用电视、广播、报纸、网络、广告宣传等形式，加大对野生动植物保护和湿地生态建设宣传教育，通过开展爱鸟周、世界湿地保护日、世界野生动植物日、湿地保护宣传周等活动，增强了人民群众湿地生态保护意识，提高了全社会对野生动植物保护的关注度，如松滋市洈水湿地公园管理处投资70余万元，建成130平方米的湿地科普宣教中心，建立公园室外解说标识系统，宣教长廊等工程，在全市交通要道设置指示牌，对公园内的保护动植物设置标示牌，发放资料，图片、手册近5万册，通过开展专家讲座、发放倡议书、志愿者征集签名、知识竞赛等形式开展湿地科普，野生动植物进校园、进社区、进公园“三进”活动，广泛宣传湿地保护及野生动植物保护知识，提高了社会公众对保护湿地生态环境、爱鸟护鸟的意识。再如，监利何王庙江豚保护区通过建立江豚科普展示馆，开展与小学生、青少年“手拉手”“小手拉大手”等江豚科普教育，春风化雨，潜移默化，在欣赏风景中成为风景，在融入生态中成为生态链，在心动共识中成为共同行动，让每一个游览者、观光者在宣教中成为生态文明保护着；二是加强监测站建设，打造野生动物科技保护体系。监利何王庙江豚保护区为保护湿地、净化生态、花巨资打造沿江30多公里的监测站，对沿途偷捕、禁捕渔保护情况、及沿岸保护区的森林、湿地保护等情况尽收眼底。近几年来，联合长航公安、地方政府开展联合执法，依法抓捕、制裁不少违法捕捞保护区的鱼类的违法偷捕者，开展典型案例宣讲，进行法制宣传，达到了很好的效果。石首市在国家重点保护的麋鹿、东方白鹳、白鹳及其他野生动物的主要活动区域，设立了上十个国家监测点，加强巡查和疫源疫病的预警监测，形成了较为完备的野生动物疫病监测体系。同时常态化开展野生动物救护与处置工作，2021年，累计救护猫头鹰、老鹰、夜鹭、白鹭等野生动物7种近30余只，无害化处置零星自然死亡的麋鹿、非法狩猎的鸟类等野生动物十余只，并高质量完成长江干流野生动植物资源摸底情况调查、越冬候鸟监测、疫源疫病监测评估与信息化管理。松滋市洈水滋地国家公园管理处，通过投巨资设立公园区域内监控探头、监控站、组织开展了湿地资源摸底调查，掌握了湿地公园范围内生物多样性数据资料，特别是发现了全球濒危物种、国家一级保护野生鸟类中的中华秋沙鸭，其数量之大在全国罕见。至2022年4月止，湿地公园共记录到野生鸟类178种，维管植物164种，浮游植物6门27种，兽类资源22种，鱼类53种。三是严格监管执法，为湿地野生动物自然栖息“保驾护航”。如，近年来，石首市加大对野生动物栖息地、农贸市场、餐馆、野生动物养殖场等场所的巡查力度，组织开展“清风”专项行动，全面禁止以食用为目的野生动物交易及相关行为，切断非法野生动物交易链条。常态化组织综合执法大队、森林公安、乡镇站所等部门开展联合执法，对非法从事经营、利用野生动物及其产品的单位和个人严肃查处、重点打击。2021年，该市累计出动执法人员52人次，出动执法车辆21台次，监督检查各类场所62处，拆除野味招牌5处，收缴销毁捕鸟网16张、地笼5条，查办涉及违法刑事案件3起，有效遏制了滥捕、乱猎，非法贩卖野生动物等违法行为，为野生动植物的生长、生息繁衍创造良好的环境。

三、荆州市部分县（市）推进湿地治理的困境和挑战

（一）湿地跨流域性统筹规划不够

水因为自然流动具有污染稀释能力，又具有迁移能力，在流量大的河流、湖泊、湿地，污染源所在区域的水质能很快达标，但污染对河流、底泥以及水生生物造成的损害，不会因水的流动而在短期内消除。由于湿地水域的特殊性，往往江河湖海库相互勾连互通，涉及地域广、范围大，甚至涉及到跨县域、跨省域，涉及人口多，污染破坏因素复杂，保护的任务重、要求高，而湿地主管部门，湿地公园管理部门人员力量不足，手段不强。如松滋洈水湿地流域，跨湘鄂2省4县，涉及上游、下游，单凭松滋市湿地公园管理处，难以形成全流域综合治理长效机制；如洪湖国家湿地，该湿地保护面积约60万亩，涉及监利、洪湖两市上游排水、及四湖河排水，为了保护湿地，近年来花巨资对部分围堰、村落进行退圩、搬迁还湖，在施工过程中造成上游的泥沙污染水体，覆盖湖中水底湖草，致湖草死亡后，其净化水的功能受到影响，又影响水质的变劣等等。监利县何王庙江豚管理处在东西长33公里的长江故道，维护水湿地生态保护任务艰巨，以河中心为界，对岸为湖南江江豚保护区管辖，即一河二省二个保护区，虽然相互建立了会商机制，但由于跨省、跨地域，难以协调行动，有时候造成监利这边保护积极推进，多措并举，而湖南集成垸那边跟着学习、满足于一般任务的完成任务，工作积极性未得到充分发挥，不利于资源整合，集中统一治理。现保护区监利这一边在积极筹建、申请成立国家级江豚保护区，但由于该区涉及湘鄂二省不同地、县（市），难以形成合力，申报、创建的任务艰巨，困难较大。

（二）湿地治理修复建设资金缺口大，推进中困难较多

松滋市国家湿地公园、稻谷溪城市湿地公园、在湿地保护治理中，多方筹措资金，但投资巨大，仅稻谷溪城市湿地公园建成就投资达一个多亿，而正在规划建设中的、离松滋市区数公里的小南海湿地生态涵养区建设治理工程，按工程规划设计，大约分期分批建成总体需资金约60个亿。小南海生态涵养区是松滋市落实共抓长江大保护重要指示，助推松滋市高质量发展、可持续发展的先行区、示范区。区域总面积72.9平方公里（其中陆地61.5平方公里、水域11.4平方公里），人口80余万。工程主要包括湖泊清淤，航道疏浚、湖堤整治、松林挡闸重建、返渔还湖、岛屿恢复、生态护坡、临时灌溉水渠，生态修复工程等上十项，前期工程采取ECP招标形式。2016年以来，该工程按照“综合治理、湖泊保护、生态涵养、民生利用、经济开发”方针，围绕“一年打基础、三年见成效、五年大变化、十年成公园”建设计划，小南海工程指挥部先后实现了清水养殖、退渔还湿（湖），水环境治理、湿地公园建设、骨架路网连通、血防灭螺、产业结构调整、人文特色打造八大工程。目前该工程正在实施小南海片区山水林田湖草生态修复和环湖旅游公路项目，向着建成“滨湖湿地公园、湿地修复示范区、户外活动目的地、乡村振兴试验区”，建成4A级景区的远大目标大步迈进。对于一个县级市来讲，可见工程建设任务之艰巨，资金缺口之巨大，也从一个侧面可以反映出、要实现湿地保护与保护中的产品价值路径的工作和任务是十分繁重的。

（三）湿地保护工作不严不实，湿地保护科学谋划不够

湿地保护要从生态系统整体性着眼，加强协调保护共识，在保护重要湿地的同时，不能忽视一般湿地的保护。从实际看，一般湿地保护很重要，这些湿地生态功能和价值不能忽略，也要下大力气保护。调研中，我们欣喜地看到，洪湖、石首、松滋、公安等县（市），不仅注重重要湿地保护，如洪湖市洪湖湿地、松滋市洈水湿地，石首市天鹅湖湿地、公安县崇湖湿地，也更加注重对常规的、一般的湖泊湿地保护，进行较系统规划，纳入整个县（市）的保护工作之列，而且，取得了显著成绩。如上述松滋市加大了小南海生态涵养区的保护，石首市加大了对天鹅湖保护区外的长江滩涂等自然湿地保护，为麋鹿提供了一块野生自然栖息地，公安县加大了对县城旁沉湖等一般性的湖泊湿地保护。但调研中也发现个别县（市）湿地保护工作存在不严不实，未有纳入当地政府重要议事范围，如某县对当地县域内的某沙湖湿地保护工作推进中，由于谋划不够，招标不科学，招来的某外省投资承包者，因其公司内部出现了问题，在工程进行不到30%的进度时停工，工程停摆达半年之久，至今未找到解决办法。

（四）湿地保护的地方立法欠缺，执法手段欠科学、系统

湿地保护是一个系统工程，相关职能部门和管理机构权责不明，执法手段有限，在一定程度上影响了湿地保护，如松滋市洈水湿地公园管理处，没有一定的行政强制执法权，对湿地管理主要靠宣传、巡查、劝告，管理手段比较单一，园区执法部门众多，长期以来，执法中相互配合互动不够。同时，管理湿地自然规划局，生态环境保护局，水利湖泊局，农业农村局，气象局等部门湿地保护相关数据，信息未能互通互享，未能实现形成互通互享的大数据，造成信息碎片化，工作沟通不够，往往形成各自为政的现象；调研中，发现荆州市一级立法机关还没有统一制定保护湿地地方立法，各县市区虽有众多治理保护湖泊湿地的文件、政策，但由于立法、政策上不统一，容易造成工作分散，管理不规范，湿地治理工作推进中不科学。比如，调研中，某县要落实相应建保护湿地的一笔国家政策资金，拟在早已成为国家家鱼种子基地的基础上进行，但由该种子基地以湖泊为主，工作归口上归湖泊局，后并入农业农村局，而湿地业务又是由林业林草局、现归自然规划局管，在县一级分管领导分工上归口也不一样，再加县财力有限，统一战略谋划不够，筹措资金工作协调迟缓，造成行动缓慢，进展不佳，致国家专项保护湿地资金落实不力，项目验收与评估难以完成。

（五）湿地保护行政执法与司法衔接不紧，府院联动创新不够

党的十八大以来，中国法治环境发展进入“快车道”，立法、执法、司法等多个领域全面推进与制度变革，为生态文明、湿地保护提供了严密的、坚实的法制保障等等。调研中发现，与环境法治取得极大进步与发展相对照，湿地保护的行政执法与司法衔接不紧，保护中的府院互动机制创新不够。一般来讲，环境诉讼中的府院互动、是指人民法院、人民检察院围绕生态环境执法案件的审理，在履行各自职责的过程中，通过相互联系、建立机制、沟通、协调，形成司法与行政权等部门的相互支持、相互促进的关系。党的十八大以来，党中央对于法治建设高度重视，各级政府学法、用法积极性普遍提高，为环境生态、湿地保护及人民法院与人民检察院适度拓展司法功能、以及为党和国家湿地保护法律政策实施提供了良好环境，为促进府院互动有了更为广阔的空间。2021年底，十一届全国人大常委会第三十二次会议表决通过的《湿地保护法》是我国首次专门针对湿地保护立法，确立了保护优先，严格管理，系统治理，科学修复，合理利用的原则，为湿地保护修复提供坚实有力的法制保障。调研中，上述县（市）均非常重视湿地治理与修复，相关执法部门也定期或不定期开展湿地保护联合执法行动，但是，我们发现，很少有县（市）一级法院、或检察院与之建立比较系统、长远地保护工作协调机制、或联系机制，就湿地保护的法律实施问题一般还停留在个案或局部工作层面，甚至有的县（市）法院审理生态环境案件审判部门，对该县（市）湿地保护巨大成绩，湿地保护这重大工作进展情况所知甚少，更谈不上对湿地生态保护工作专项工作拓展与创新机制，在一定程度上，司法审判工作落后于湿地保护工作快速发展的形势与工作需要。

同时，调研中还发现，在上述县（市）众多行政联合执法保护行动中，虽然湿地保护工作成绩显著，但很少发现检查机关提起关于湿地保护的行政公益诉讼案例，这表明相关县（市）的检察机关在环境民事公益诉讼，或行政公益诉讼问题存在认识上的误差，不愿诉、不想诉的问题在一定程度上存在，这与目前环境民事公益诉讼中不同的原告之间关系不清、顺位不明也有一定关系。依现行法规定环保组织，检察机关等部门都应该有针对湿地生态环境公益损害提起诉讼的诉权，在环保组织与检察机关之间，二者的“非监管者”身份决定其只应提起代位执法诉讼，故此，更适合“代位执法”者应当优先，而依据民事诉讼第55条及相关司法解释的规定，却似乎正相反，现行法相关规定，似乎认为环保组织本身属于公益组织，比作为法定监督机关的检察机关更能发挥监督职能，即要求、检察机关提起的公益诉讼的条件是：“没有前款规定的机关和组织和组织不起诉的情况”方可起诉，然而普通民事诉讼旨在保护私益，原告有权处分自由，强调“自治”实体权利人，对此，国家一般不应干预，由于依照上述相关规定，检察机关居于后位，但代位执法本身是为了保护公益，是执法者履行不能的补充，发挥的是监督功能。笔者以为，当然应该是检察机关应当优先为佳。且相关司法解释要求检察机关在诉前应发布公告、在30日内没有环保公益组织起诉方可起诉，这视乎又造成了程序上的繁琐。显然，法律、司法解释相关规定似乎造成了逻辑上不畅。应该说，就客观条件而言，检察机关应比社会组织更有监督能力和资源，我们在调研中，鲜见检察机关作为保护湿地生态环境原告提起公益诉讼，这也许是与法律上相关规定不科学，在实践中从一个侧面的一定程度的反映。

四、湿地保护的法律路径及对策建议

（一）加强县域湿地保护统筹规划

县域内湿地保护是我们加强湿地保护重要阵地，主战场，尤其是地处江汉平原荆州市部分县市的湿地保护工作应纳入县域经济高质量发展范围，统筹思考，生态环境事关民生福祉，党的十八大以来，生态文明建设被推向新高度，从制度到实践，绿色发展提速增效，上述松滋、公安、石首等县（市）的生态、湿地保护工作就是最好的例证，贯彻践行生态文明思想，统筹山水林田湖草沙系统治理，保护生物多样性，珍爱湿地，要大力推进以保护湿地、湖泊、生态为主体的县域经济内的自然保护体系建设，珍爱湿地、保护生态，让我们生活的家园更美丽，进一步改善县域内生态环境，优化水资源、湿地资源配置，促进生态保护和县域经济高质量发展。要做到统筹山水林田湖草沙、湿地保护工作在县域内来讲，其一体化保护工作与修复工作应能得到整体推进，要科学实施国土空间生态修复规划、统筹县域内湿地、湖泊修复项目，要推进包括湿地、湖泊在内自然资源要素“一盘棋”治理、“一体化”修复，系统规划实施岸线覆绿，生态滩涂湿地廊道建设、河湖治理、林区湿地、风景区综合治理，生物多样性保护等重大工程，要在优化县域空间布局的基础上，对待长江及其支流岸线等，暂不能明确规划，或开发的地带的现状予以保护留白，对需要保护和恢复的天然林、湿地要充分加大保护力度“留绿”。

（二）要积极探索县域内湿地、湖泊等生态产品价值的实现路径

探索湖泊、湿地等生态产品价值实现路径，对于推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。习近平总书记指出“要积极探索，推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导，企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。”探索江汉平原湿地生态保护产品价值路径，对于保护湿地、保护生态、走湿地保护可持续发展道路，促进高质量发展具有重要意义。作为一个县（市）域内经济，发展情况不一样，发展水平也有高低，有的经济状况、财力要发达一些，如上述松滋、公安、石首、荆州市文旅区等市、区，有的差一些，经济财力弱一些，如监利、洪湖市等，因此，笔者建议：一要探索因地制宜实现湿地等生态产品价值的路径，探索县域内湿地、湖泊等生态产品的价值实现路径，重在正确处理好经济发展和湿地生态环境保护的关系，保护好绿水青山这个“金饭碗”。调研中，我们发现，公安、石首、洪湖、松滋等县（市），因地制宜利用自然优势，发展湖泊生态鱼，洈水风景旅游等产业，通过改革创新湿地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，发展观光产业、旅游经济，把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山，让绿水青山颜值更高、金山银山成色更足。二要针对问题、在探索县域内湿地生态产品经济价值实现的有效路径中，要强化系统思考。强化问题意识，坚持问题导向，在抓难点、解弱点、通堵点，上述荆州市部分县、市、区湖泊、湿地保护方面、生态产品价值实现机制创新建设迈出坚实步伐，松滋、公安、石首等县（市）在湖泊、湿地保护方面，生态产品价值实现方面，已基本形成了政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续发展的生态产品价值良好路径，体制机制不断完善，市场环境持续优化，试点探索成效显著，生态产品实现方式不断丰富。同时，在调研中我们也发现，县域内湿地等生态产品价值实现机制仍处于试点探索阶段，一些地方在实践中还不同程度存在创新能力不强，地方政府财力不够，国家政策支持力度不优、不大，生态产品经济价值挖掘不充分等问题。如某县级市，2021年就对对位于该市内的早已成为四大家鱼国家级种子基地的保护地，再申报为国家湿地保护区，争取了项目国家政策资金五、六百万，在创办升级过程，就遇到涉及保护区内涉及湖泊湿地约有6000多亩耕地（鱼塘）安置问题，国家政策投入钱太少，市政府财力有限，又拿不出更多的钱，快一年过去了，湿地保护全面推进工作还难以展开，面临着国家有关部门今年验收难以过关、可能收回该专项资金的问题。

（三）要加强县（市）级湿地保护的地方立法

党的十八大以来，我国生态文明建设还上了新台阶，湿地保护修复得到明显加强，湿地生态状况持续改变，生物多样性日益丰富。《湿地保护法》就着力破解湿地保护与利用的矛盾和问题，对系统推进湿地保护修复，更好地维护湿地生态功能及生物多样性具有重要而深远的意义。今年，中国加入《湿地公约》30周年，县域内湿地保护湿地治理是一项系统工程，结合国际、国内保护实践，加强湿地保护，必须法律先行。同时应学习借鉴国际上保护湿地的好的做法。国际上，德国重视法律制度建设，德国于1976年加入《湿地公约》，同年就颁布《联邦自然保护法》，包括湿地在内的11种自然保护事项被列入法律保护。除国家层面立法外，德国各联邦州负责湿地等自然保护区的实际个案立法和管理。下奥得河谷国家公园所在地的勃兰登堡州特别制定了《下奥得河谷国家公园法》，加以专门保护。南非在湿地保护方面工作做得很好，同时又非常重视水生态、水湿地立法保护，如距离南非约翰内斯堡市约40公里麋羚湖地区，是一片内陆湿地，为保护湿地生态和水源质量，政府非常重视政策法规的建设，强化了《农业资源保护法案》《水源法案》等法律法规的专门完善，强化湿地水环境保护，取得了很好的保护成绩与效果。我国加入《湿地公约》三十年来，国家主管部门、20多个省市自治区非常重视湖泊及湿地的法规、规章建设，并取得显著成绩。但是从调研情况看，就湖北省一级、地、市一级层面还应更加重视湿地保护地方法律或条例制定，县、市、区应有专门的湿地保护专项规定或决定，形成湿地保护法律化、制度化、系统化，有些地方还可就流域内湿地保护制定专门的法律、法规，如松滋市洈水湿地，流域内涉及上游的五峰县、下游的公安县等，有关地市应该加强协调、制定、统一管理的流域湿地保护地方立法。建议针对湿地、湖泊、水库跨流域的不同，区别情况制定省级层面或地市层面跨流域保护的相关规定，有条件的地方应制定地方性的法律、决定等。

(四)加大湿地保护行政执法与司法保护机制创新，形成良好府院互动机制

习近平总书记指出：“中国持续深化环境司法改革创新，积累了生态环境司法保护的有益经验”。生态环境就是最大的民生福祉，绿水青山离不开司法护航。在全面推进依法治国的进程中，领导干部能否自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动高质量发展，化解矛盾，维护稳定，是法治建设的重点和难点。党的十八大以来，党中央对法治建设高度重视，各级政府学习用法，用湿地保护法积极性普遍提高，这为我们法院、检察院拓展司法功能以及为党和国家政策实施提供法治护航创造了良好环境。在保护湿地、生态的执法、司法过程中，我们应践行习近平生态文明思想，坚持改革、创新，在严格公正审理好每一个环境公益诉讼案件的同时，应该创新湿地保护、行政执法与司法的工作机制、促进府院互动。人民法院践行“绿水青山就是金山银山”这一理念，以环境资源审判为抓手，以审判创新为动力，充分发挥审判职能作用，积极回应人民群众对包括湿地保护在内的生态环境保护工作的新期待、新要求，为中华民族子孙后代永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间提供坚实的司法保障。调研中我们欣喜地看到，荆州市的松滋、石首、公安、监利等县（市）都十分重视行政执法的相互衔接与统一执法，如松滋市，以洈水湿地公园为依托，由有关执法部门参加，成立“洈水水环境安全工作委员会”，组织开展对湿地内检测、整治、禁止水面养殖划定畜禽共养区，取缔采砂土采矿、持续开展禁钓，餐饮业污染源集中整治，生活污水垃圾集中收集处理，农业面源污染治理等。再如，石首市自然规划局联合有关部门组织开展“清风”专项行动，全面以食用为目的的野生动物交易利益链条。但是调研中我们也发现，上述县（市）的法院、检察院等有关部门对如何深化生态环境司法改革，加大对湿地生态的司法保护工作还有很多工作要做。笔者建议，一是要加大行政执法与司法协同，形成保护合力，松滋、监利、石首等县（市）法、检两家每年都有参加县（市）组织保护生态环境联合行动。但是，均未建立常态化、科学化的联合执法司法保护机制，应该以地、市、或县、市为平台建立统一、可行的湿地保护协作机制；二是加大湿地保护宣传。利用“世界湿地日”“六五环境日”，湖北省“爱鸟日”等重要时间节点，利用湿地保护典型案例、专家讲座、发放倡议书，开展增殖放流等，大力宣传司法保护与行政执法的工作，讲好湿地保护的中国故事；三是要加大行政执法与司法保护对接机制。深化以县、市区域法、检司法保护机制改革为重点，以加强湿地保护工作为载体，建立司法和行政执法湿地保护对接机制，强化行政执法案件协同、前期参与、线索移运、强化湿地保护工作、司法案件审判过程中的民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事案件“三审合一”规范与创新；四是应强化跨省域，或省域内、县域内司法与行政执法流域内保护协作机制。如监利市何王庙江豚保护区，一河跨越两省两地，应加大省级、地市级行政保护与司法保护协作机制。如2022年6月初，由湖北省高级人民法院主办，武汉海事法院与荆州市中级人民法院承办，在荆州市文旅区长湖湿地召开江西、湖南、湖北三地审判法官、专家学者、行政执法部门代表共计三十多人的湿地保护座谈会，就有关联合湿地保护工作经验进行充分交流，签署了倡议书，就下一步湿地保护加强合作进行商讨，达到跨省、沿长江流域共同探索保护湿地的良好效果，受到广泛好评。再如，松滋市洈水湿地，既涉及上游湖南省的石门县，宜昌市的五峰县，又涉及下游荆州市的公安县，应以省级或地市级行政执法部门、司法部门建立跨流域的保护机制，顺应流域等生态系统的完整性、环境介质的流动性特征，切实加强跨区域、跨部门之间执法司法的协调联动，构建湿地生态环境多元共治格局。结语：党的十二大报告强调，要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”、“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”。湿地，作为自然生态的一个组成部分，保护工作非常重要。江汉平原的部分县、市、湿地保护的模式、绿色亮点，有力证明了绿水青山就是金山银山。《湿地公约》第十四届缔约方大会在武汉东湖如期举行，有力展示了中国近三十年来、尤其是近十年来、在生态环境、湿地保护工作取得的巨大成绩。武汉海事法院作为管辖、负责审理长江水生态、水污染案件的法院，我们必须坚持贯彻党的二十大报告精神，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，加强湿地保护，促进高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家，全面推进中华民族伟大复兴而努力奋斗。

作者简介

裴缜

武汉海事法院党组成员、副院长。

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