发挥专属审判职能  促进长江流域生态环境司法保护

——以武汉海事法院为视角

潘绍龙

本期论文刊自

《长江海事法治》2022年冬季刊理论研究栏目

摘要

法律的规范和引领作用无以替代。由于长江流域生态环境损害呈跨行政区域的特点，加之现行法律规范、行政管理体系均存在相应的缺陷，导致长江流域生态环境保护真正走深、走实仍存在诸多困难。武汉海事法院作为对长江流域统一行使司法管辖权的专门法院，历经三十多年的辛勤耕耘，在管辖区域、受案范围、人才培养、服务模式等方面，积累了丰富的审判经验和理论成果。结合长江流域生态环境保护的特点和法律需求，有效发挥武汉海事法院专属审判职能，是长江流域生态环境保护在法治轨道上不断深入和拓展的重要保证。

关键词

长江流域 生态环境保护 司法服务和司法保障 武汉海事法院

长江是中华民族的母亲河，是中华民族发展的重要支撑。长江全长6300多公里，为世界第三大河，全流域涉及19个省、自治区、直辖市，流域面积180万平方公里，横跨东、中、西部三大经济区，具有完备的自然生态系统、独特的生物多样性，蕴藏着丰富的野生动植物资源、矿产资源、全国三分之一的水资源、五分之三的水能源，全国大部分淡水湖分布在长江中下游地区，是我国重要的战略水源地、生态宝库和重要的黄金水道，地位十分重要。保护好长江母亲河是我们这代人的历史责任，关系子孙后代、关系民族未来。

长江在维护国家生态安全中的地位举足轻重，但今天的长江“病了”，洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流、河湖生态功能退化、生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降、栖息地和生物群落遭到破坏；岸线、港口乱占滥用问题突出；部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化较为严重。水污染形势严峻，重要湖库仍处于富营养化状态，30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内、污染产业向中上游转移，跨区域违法倾倒危险废物呈多发态势，面源污染加剧；干线港口危险化学品吞吐量极大、种类众多。[1]

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，长江经济带生态环境保护发生历史性、转折性变化。习近平总书记强调推进长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。《长江保护法》的颁布实施，是将习近平总书记的重要指示和党中央战略部署以法律形式予以贯彻落实、转化为保护长江的国家意志和社会行为准则的最有效措施，对于加强长江流域生态环境系统修复和治理，切实保障长江流域生态安全，促进流域绿色发展，具有重要的历史意义和现实意义。

一、长江流域生态环境损害的固有属性和特点

生态环境，是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。生态环境问题是指人类为其自身存在和发展，在利用和改造自然的过程中，对自然环境破坏和污染所产生的危害人类生存的各种负反馈效应。长江流域水资源、水生生物资源和矿产资源等，以其符合自然规律的形式，共同构成长江流域生态环境。对长江流域水资源、水生生物资源和矿产资源等以违反自然规律的形式进行开发利用，以及因为违法向长江流域排放污染物等行为，导致长江流域水资源、水生生物资源和矿产资源的原有自然属性被人为破坏，而必须借助行政和司法手段予以制止、纠正以及恢复的过程，构成长江流域生态环境保护的内容。

2021年3月1日，随着《长江保护法》的颁布实施，长江流域生态环境保护有了重大改观，取得了举世瞩目的巨大成就，但正如国务院2021年6月7日《关于长江流域生态环境保护工作情况报告》所指出的那样：“尽管长江流域生态环境保护取得积极进展，但基础薄弱、历史欠账多，水生态问题仍然是长江流域最主要的问题，长江保护修复任重道远。”[2]

（一）长江流域生态环境损害的形式

长江流域生态环境损害在形式上较为复杂，集中表现在原有的生态环境遭到破坏、相应的功能丧失以及物种的灭绝等，主要表现为破坏生态和污染环境两种形式。

1. 破坏生态。破坏生态是指由于人类不合理地开发利用资源损坏了自然生态环境，从而使人类、动物、植物、微生物等的生存条件发生恶化的现象，如水土流失、动植物资源和渔业资源枯竭、气候变化异常、生物多样性减少等。这些不合理地开发利用资源、损坏自然生态的行为，即为破坏生态行为。破坏生态的核心特征在于“过度索取”，主要表现为人类过量地向自然索取物质和能量或者不合理地使用自然资源，使得生态平衡受到破坏而危及人类生存和发展。在长江流域破坏生态的行为主要表现为对水资源、矿产资源和水生资源等自然资源的无序开发和滥用，导致生态系统被破坏，包括非法取水、修建堤坝和桥梁、捕捞、围垦以及非法采砂和淘金等。

2.污染环境。污染环境是指被人们利用的物质或者能量直接或者间接进入环境，导致对自然的有害影响，以致危及人类健康、危害生命资源和生态系统，如向大气、土壤和江河等环境介质排放废气、废水、废渣、粉尘、垃圾、放射性物质等有毒有害物质、其他物质及能量的行为。污染环境的核心特征为“过度排放”，通常是由人类活动直接或者间接向环境排入了超过环境自净能力的物质和能量，导致环境危害人类的生存和发展。在长江流域污染环境的行为主要表现为向长江排放工业污水、生活污水、农田排水、船舶排污和泄漏以及堆积在大地上的垃圾、废料等经降水淋洗流入长江的污染物等。

（二）长江流域生态环境损害的特点

长江流域生态环境损害的直接后果是侵害国家、集体或者公民的民事权益，属民法意义上的侵权行为。作为一种特殊的侵权形式，长江流域生态环境损害具有以下特点：

1.危害结果的社会性。长江流域生态环境侵害对象，是长江流域内不特定的人或物，侵害行为所涉及的人数之多、范围之广、生态链之长是其他侵权行为难以比拟的。长江干流沿线37个地级以上城市土地面积占七省二市的23%，人口占40%，GDP占60%，外贸进出口额更是占到93%，具体的损害行为将直接给沿江居民的生产、生活以及沿江国民经济的发展带来危害。

2.利益关系的多元性。作为长江流域生态环境重要组成部分的水资源环境有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用互为影响。长江流域水资源同时具有多种功能性，对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益直接产生影响。而流域发生的具体水资源损害行为将对这些功能的发挥和利益的实现均可能产生不利影响。

3.行政管理的复杂性。长江流域生态环境虽然是一个完整的系统，但却被人为地划分为多个行政区域，形成了实际上的分割利用和分割管理的不正常状态。在这种情况下，由于地方利益、部门利益的存在，导致损害生态环境的行为不能得到有效的遏制。此外，现阶段长江流域生态环境在行政管理上客观还存在中央和地方两套“班子”，由于这两套“班子”在行政关系上互不依存，互不隶属，虽然在一定程度和一定范围上能够保证独立行政，但是同时也导致行政管理成本增加，相互推诿，相互内耗等不正常情况时常出现。

4.损害主体的特殊性。由于长江流域水资源、矿产资源和水生生物资源等为国家所有，具有多种功能性，因此，具体环境资源损害行为不仅导致相应资源本身损害，同时导致相应资源所蕴含的诸如城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展等各方面功能的损害，直接给这些功能的发挥和社会利益的实现带来不利影响。所以，具体生态环境损害行为的损害主体具有特殊性，既包括公民、法人和其他组织，还包括国家。

5.损害事实认定的专业性。对长江流域生态环境损害事实的认定涉及多个方面，既有损害形式，也有损失大小，同时还涉及责任划分。相关事实的准确认定，不仅关系对责任人的处罚，同时关系对受害人的经济救济。生态环境损害的固有属性决定了只有借助专业知识和专门技能才能保证对相关事实认定的准确和科学。例如，对于船舶排污导致的水污染认定，不仅需要对船舶的结构和运行情况等予以详细掌握，同时，还需要对水文流态以及气象条件等有充分的了解。

二、长江流域生态环境保护法律服务和法律保障现状

目前，长江流域生态环境防治职能主要由行政机关、武汉海事法院和各级地方人民法院通过公权力的形式行使。社会舆论和民间环保组织的有效监督和大力呼吁，在防止长江流域水污染形势进一步恶化过程中，也发挥着重要的作用。随着社会主义法治建设的不断深入，法律的规范和引领作用在长江流域生态环境保护过程中将发挥不可替代的重要作用，但是，受各种因素的限制和制约，法律的相应职能并未得到有效的发挥和拓展。

（一）立法上的欠缺导致对具体生态环境损害行为的责任追究存在困难

1.民商法律规范

改革开放以来，我国的法治建设取得了举世瞩目的伟大成就，特别是《民法典》的颁布实施，使长江流域生态环境保护在相应的法律依据上更趋健全和完善。但是我们应该清醒地看到，《民法典》虽然就生态环境损害的归责原则、损害责任承担、惩罚性赔偿以及损害赔偿损失和费用的范围作出了具体的规定，但是，就受损害生态环境的修复期限、范围和标准以及对损害生态环境所承担赔偿责任的计算标准均没有明确的规定。同时，就生态环境损害的诉讼时效，《民法典》规定自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护[3]。但是，有些化学物品的自然分解时长为几十年甚至几百年，亦即其危害时间也可能延续几十年甚至几百年，上述有关诉讼时效的规定，显然不利于生态环境损害中具体受害人合法权益的维护。这些立法上的欠缺，都是在处理长江流域生态环境损害过程中不能回避的问题，如果没有详细、明确的规定，将导致司法标准的混乱，亟待予以及时健全和完善。

此外，船舶在经营过程中违法排污以及发生海损事故造成污染物泄漏等行为，亦是导致长江流域生态环境损害的主要原因之一。由于船舶有海船和内河船舶之分，并且根据《海商法》的相关规定[4]，海船对于具体的污染行为以及其他损害生态环境的行为，依法享有申请海事赔偿责任限制、船东免责、共同海损等特殊权利，进而导致在法律适用上与《民法典》的基本原则出现冲突。所以，基于有效维护长江流域生态环境，必须通过立法形式解决上述法律冲突，只有这样才能使长江流域生态环境资源切实得到保护，进而有效维护各方当事人的合法权益。

2.行政法律规范

《长江保护法》的颁布实施，使法律在有效维护长江流域生态环境中的作用得到充分的彰显。但是，从严格意义上讲，《长江保护法》应为行政法律规范的范畴，主要规范行政机关在有效维护长江流域生态环境过程中的权利义务，以及规范相应的行政相对人在执行长江流域生态环境保护过程中的权利义务等。《长江保护法》与《环境保护法》《水污染防治法》《矿产资源法》《水法》《内河交通安全管理条例》以及其他相应职能部门、地方政府制订的法规、部门规章以及规范性文件等，共同构成长江流域生态环境保护的行政法律体系。由于不同的行政机关在相应行政法律规范性的制订上各有侧重，有些甚至还存在地方保护主义和行业保护主义，显然不利于长江流域生态环境的一体化保护。所以，在充分考虑长江流域生态环境保护多元性特点的前提下，制订统一的、具有普遍约束力的行政法律规范，势在必行。

3.刑事法律规范

《刑法》中涉及生态环境保护的罪名主要包括破坏环境资源保护罪、破坏自然保护地罪、非法采矿罪等，根据相关法律规定，能够有效追究责任人所应该承担的刑事责任。但是，由于在长江流域生态环境保护中所涉及的刑事犯罪，与普通的刑事犯罪相比较具有自身的特殊性，例如，损害行为具有跨行政区划性、责任判断和损失认定有较强的专业性，这类案件若根据《刑事诉讼法》的规定仍由地方人民法院进行审理，显然不能保证案件审理结果的公正和准确。所以，基于提高办案效率，有效惩治长江流域生态环境损害犯罪责任人，更好地促进长江流域生态保护在法律层面落到实处，将长江流域生态环境损害刑事案件划归海事法院专属管辖，具有较强的现实意义。

（二）行政机构设置的不合理导致行政职能不能得到有效发挥

长江流域生态环境保护涉及交通、水利、农业、矿产、环保、国土、电力、卫生等众多行政部门，同时，在具体的行政部门中还存在中央行政机关和地方行政机关两种不同的行政体系。由于不同的行政部门和不同的行政体系在权限上存在相互重叠、相互交叉，甚至相互矛盾等情况，不仅导致长江流域生态环境保护在行政职能行使过程中的混乱，同时导致执法标准和执法力度的失衡。

1.行政权力大量空耗

由于我国目前行政机构的设立没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白。各部门之间只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在长江流域生态环境保护过程中十分典型，其结果只能使相应的行政职能大量空耗，导致全流域生态环境保护得不到全面、有效的落实。《长江保护法》颁布实施以后，虽然明确规定“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况”[5]，但是，彻底根治“九龙治水”，谁都可以管、谁都不管的乱象，依然任重道远。

2．行政规范政出多门

前面我们已经述及，由于涉及长江流域生态环境保护的行政部门众多、具体的行政部门存在中央行政机关和地方行政机关两种不同的行政体制，并且不同的行政部门在行政法律规范的制订上各有侧重，有些甚至存在明显的地方保护主义和行业保护主义。这些客观存在的弊端，不仅难以实现法律规定的管理目标，同时不利于长江流域生态环境资源的一体化保护。例如，交通部门侧重于交通安全的管理，水利部门侧重于水资源的开发利用，农业部门侧重于水生生物的保护等。由于不同的行政部门在行政关系上互不依存，互不隶属，导致相关行政法律规范的制订出现各自为政的现象，部分规定甚至出现矛盾和冲突，无法构建统筹兼顾、一体化管理的良好行政法律体系。其结果在导致执法标准出现混乱的同时，严重影响行政法律规范的严肃性和权威性，无法发挥行政法律规范应有的预防、监督和制止作用。

（三）司法职能行使

司法职能在保护长江流域生态环境保护中的作用，主要是由武汉海事法院以及长江流域各级地方人民法院依法行使审判权表现出来。随着社会主义法治建设的不断健全和完善，地方人民法院在维护长江流域水资源环境过程中存在的诸多弊端也不断显现。

1.审判权行使的不足

首先，流域的整体性与现有管辖体制的分割之间存在严重冲突。《民事诉讼法》第29条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”侵权行为地是指构成侵权行为的法律事实地，包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。长江流域生态环境损害作为一种新的侵权类型，有其自身特点。由于生态环境损害发生在一个连续的、流动的、具有整体性的生态单元中，决定了侵权行为地往往跨越多个行政区域。因此，在生态环境损害案件的管辖上，如果按照一般的侵权案件来制定管辖规则，就会存在很多问题。目前的审判管辖体制的设置只重视区域审判机构而忽视流域审判机构的弊端已暴露无遗。因此，长江流域生态环境损害案件管辖权的设置必须从流域管理的特征出发，将管辖权集中在流域性的审判机构。

其次，地方保护主义和行业保护主义的泛滥使审判机构在审理长江流域生态环境损害案件中的职能严重不足。地方保护主义和行业保护主义往往从人事任免、财政政策、人情往来等各个方面影响和干扰法院的审判活动，有时还以“注重案件政治效果、社会效果”、“为地方经济建设保驾护航”等面目出现。为此，法院往往尴尬地在合法的案件处理结果之外，努力寻找一种既维护本地利益，又不受监督机构约束，更无需承担诉讼风险的结案方式。在长江流域生态环境损害案件的审理中，这一问题由于地方利益、行业利益和流域利益之间的冲突而更加突出。如果坚持以区域为单位的管辖体制，那么审判机构在受地方利益制约的窘境下，显然难以充分保护受害者的合法利益。生态环境损害案件的最大特点就是其跨行政区域性，区域之间的“以邻为壑”行为是这类案件发生的最主要原因之一，进而也是其难以在传统管辖体制下得到有效司法救济的根本原因之一。

第三，专业技术和专业技能的不足不能保证长江流域生态环境案件审理的公正与高效。长江流域生态环境损害案件的正确处理，关键在于损害事实查明、经济损失认定以及民事责任承担等方面。而这些焦点问题的准确把握，无不与流域生态环境保护、流域生态环境开发利用以及船舶安全管理等具体行政行为紧密相关，同时也与船舶建造、船舶航行以及水文气象等专业技术和专业技能紧密相关。可以说，一起具体生态环境损害案件的公正、高效处理，必须要求相应的审判人员熟练掌握与流域生态环境保护相关的各方面专业知识和专业技能。而地方各级人民法院的审判人员在对这些专业知识和专业技能的掌握上显然有待进一步提高和加强，否则，不能保证长江流域生态环境损害案件审理的公正与高效。

2.诉权行使的不畅

第一，我国现行法律制度要求适格当事人应与案件有直接利害关系，没有直接利害关系的人无权向法院提起诉讼。对长江流域生态环境损害案件而言，如果现行的法律制度不加以健全和完善，那么无论是受害者的私益救济还是对公共资源的公益救济都很难实现。就私益救济而言，由于长江流域发生的生态环境损害案件影响面广，当事人多，并且带有不确定性，如果要求单个受害者分别提起诉讼，不仅成本巨大，而且获益甚小，这一结果必然导致受害者不愿提起诉讼。而代表人诉讼的要求过于严格，加之地方法院从案件受理数量考虑，很少通过代表人诉讼形式实现受害人的权益保护。所以，在一定程度内认可像渔民协会等受害者授权的民间组织或社会团体的诉讼资格，对于长江流域生态环境案件的解决无疑更有利于公正和效率的实现。就公益救济而言，同样受直接利害关系的约束，流域相关管理部门以及民间组织、社会团体和公民的诉讼主体资格受到生态环境损害者的强烈质疑，法院在无具体法律规定的情况下，也不能妄下结论。虽然根据最高人民法院的相关规定，在无适格的主体提起公益诉讼的情况下，相关的检察机关可以作为原告提起公益诉讼，但是由于现阶段没有对全流域行使检察权的检察机关，相关的检察机关无法有效掌握不同区段发生的生态环境损害行为等相关信息，同样造成部分生态环境损害行为不能得到法律的有效制裁。

毋庸置疑，长江流域的生态环境本身就是财富，就是生态性资产，如果因人为因素导致其破坏和污染，法律应当鼓励和支持相关的企事业单位以及公民个人要求通过法律手段监督、制止和处罚具体的生态环境损害行为，并有权要求对生态环境损害行为所导致的经济损失承担相应的民事赔偿责任。所以，通过不断完善相关的法律规定，并且通过具体的司法实践，肯定企事业单位、民间组织、社会团体以及公民个人就长江流域生态环境损害行为所遭受的损失提起损害赔偿之诉或排除危害之诉，不仅是社会主义法治建设不断健全和完善的需要，也是长江流域生态环境司法保护的需要。 

第二，受害者诉讼维权意识的不足以及诉讼成本的巨大影响到司法救济的力度。在长江流域，大部分生态环境损害的受害者都是靠长江为生的农民和渔民，没有适当的司法救助制度的安排，他们不知、不愿或不能提起诉讼。2004年发生的沱江污染事件中，受害的四川省资阳市雁江区，其常住人口80%是农民，而其中80%是法盲。也就是说只有16%的农民有一定的维权意识。如果出现污染侵害或者纠纷，能够想到通过法律手段维护自身合法权益的微乎其微，所以，当地渔民虽然对获得的污染赔付不满，也无人提起损害赔偿诉讼。此外，相关的诉讼成本也在一定程度上制约了受害者通过法律手段维护自己合法权益的行为实施。在生态环境损害案件处理过程中，受害人除了必须支付诉讼费、保全费等基本费用以外，还必须支付鉴定费。对于前者，法院可以通过相关的法律规定予以减免，但是对于后者，由于需要较为复杂的程序和较高的技能才能完成鉴定行为，所以该项费用往往特别巨大，加之该项费用是支付给鉴定机构，在法院无法予以减免的情况下，只能由受害人先行承担。对于农民和渔民而言，这笔费用肯定无力先行承担，这样最终导致受害人放弃起诉。

第三，强烈的地方干预使当事人不敢行使诉权。由于长江流域上下游、左右岸以及政府、企业和公民的利益诉求是不同的，这导致在具体的生态环境损害案件中，政府可能会出于其本身利益的考虑，依据其强势地位阻止或妨碍其他当事人以诉讼形式寻求救济。而当事人也深知，在这种情况下，即使提起诉讼，受地方利益影响的地方法院也不可能支持其诉讼请求。因而，也就不会提起诉讼。在沱江污染事件中，当地受污染影响的企业没有一个敢于通过提起诉讼来索赔就是例证。

我们并不讳言，短期内通过完善的法律规范、有效的行政执法以及全面的司法保障来推进长江流域生态环境保护实现期待中的效果，显然仍存在一定的困难。但是，正是因为这些困难的存在，促使我们必须全面认知武汉海事法院的特殊历史地位，进而最大程度地发挥武汉海事法院在司法服务和司法保障等方面的固有优势，保证长江流域生态环境保护在法治的轨道上不断拓展和深入。

三、武汉海事法院在健全和完善长江流域生态环境保护中的重要地位

武汉海事法院是改革开放的产物，自1984年成立以来，通过大量海事海商、生态环境保护以及海事行政等各类案件的审理，不仅为长江流域航运经济的高速发展提供了全方位的司法服务和强有力的司法保障，同时也为长江航运经济法治建设的健全和完善提供了有力的司法实践和司法理论支撑。随着长江经济带绿色发展战略的不断深入，武汉海事法院将充分发挥司法服务和司法保障优势，在长江大保护的历史进程中发挥更加重要的作用。

（一）武汉海事法院的管辖区域优势

武汉海事法院成立以后，其管辖区域历经多次调整，从最初的长江下游江苏省江阴鹅鼻嘴至长江上游重庆市江津兰家沱之间的长江干流，后调整为江苏省浏河口至四川省宜宾市合江门之间的长江干流。2016年2月24日，最高人民法院颁布的法释〔2016〕2号《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》[6]，将武汉海事法院的管辖区域再次调整为自四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间长江干线及支线水域，包括宜宾、泸州、重庆、涪陵、万州、宜昌、荆州、城陵矶、武汉、九江、安庆、芜湖、马鞍山、南京、扬州、镇江、江阴、张家港、南通等主要港口。自此，武汉海事法院的管辖区域涵盖整个长江流域。

对长江流域行使统一司法管辖权，是有效促进长江航运经济发展以及长江流域生态环境保护的重要保证。横跨欧洲九个国家的莱茵河之所以在促进航运业发展以及生态环境保护上成为世界典范，不同国家对整个莱茵河水系统一行使司法和行政管辖权，发挥了至关重要的作用。借鉴国外先进经验，同时根据长江流域生态环境的自身特点，武汉海事法院对整个长江流域生态环境保护行使专属管辖权，是促进长江流域生态环境保护在法治化轨道上不断得到落实的必然选择。

首先，对长江水系自然规律的有效尊重。毕竟长江流域的不同水系系自然形成，不受国家行政区划的限制，在具体生态环境损害行为发生以后，导致的具体危害往往存在跨行政区划的特点。所以，只有由相对独立的海事法院对整个长江流域行使专属管辖权，才能保证司法标准的统一，最大程度地根治地方保护主义和行业保护主义这一司法痼疾，有效满足不同主体的平等法律需求，使其合法权益得到全面、有效地维护。

其次，与行政部门的管辖区域保持一致。长江干流的行政事务由中央直属行政部门统一行使行政管辖权，虽然长江支流的行政事务仍由地方行政机关行使行政管辖权，但是，根据长江流域国民经济发展的行政需求，特别是“东方之星”沉船事故发生所得出的血的教训，统一长江流域行政管辖权已然是历史的必然。在管辖区域上，武汉海事法院的司法管辖权与行政部门的行政管辖权保持高度一致，两者将在互相监督、互相促进、互相支持的基础上，更有效地服务长江流域生态环境保护在法治的轨道上不断发展。

其三，保证司法标准的有效统一。司法标准的统一，既是法律严肃性的表现形式，同时也是有效维护各方当事人合法权益的重要保证。武汉海事法院对长江流域生态环境保护统一行使司法管辖权，显然能够最大程度地实现长江流域生态环境保护司法标准统一，不仅使法律的严肃性和权威性得到最大程度地彰显，同时也使法律的规范和服务功能真正落到实处。

（二）武汉海事法院的受案范围优势

像管辖区域一样，武汉海事法院的受案范围历经多次调整，逐渐趋于全面和完整。最高人民法院在发布法释〔2016〕2号《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》的同时，还发布了法释〔2016〕4号《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》[7]，对武汉海事法院的受案范围重新进行了调整。新的规定除了对原有的海事、海商案件在类型上进行最大范围拓展以外，其最大特点在于将水域开发利用、环境保护案件以及海事行政案件亦划归武汉海事法院受案范围，进而使武汉海事法院的受案范围不仅涉及长江航运经济发展的各个方面，同时与国家整体发展战略保持高度一致，有利于武汉海事法院充分发挥自身优势，更好地为长江流域生态环境保护提供优质、高效的司法服务和司法保障。

根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》，虽然武汉海事法院的受案范围与其他海事法院的受案范围一致，但是，由于武汉海事法院管辖区域已然覆盖整个长江流域，加之长江流域所拥有的船舶数量占全国船舶拥有量的75%以上，因此，在受案数量、受案类型等方面较之其他海事法院有着不可比拟的优势。特别是最高人民法院将长江流域涉及水域开发利用、环境保护案件以及海事行政案件纳入武汉海事法院的受案范围以后，武汉海事法院利用自身优势在有效为长江水系航运经济发展“保驾护航”的同时，在不断促进长江流域生态环境保护法治建设的健全和完善，有效落实长江大保护，最终实现长江经济带生态优先、绿色发展整体战略等方面，发挥着不可替代的重要作用。

（三）武汉海事法院司法服务和司法保障优势

武汉海事法院的二审法院为湖北省高级人民法院。在现阶段成立独立的高级海事法院仍不成熟的情况下，虽然这种隶属关系存在一定的局限性，但是，即使存在一定的局限性，仍能够有效保证武汉海事法院在依法行使专属管辖权时的相对独立性，最大程度地避免地方保护主义和行业保护主义对生态环境损害案件审理的不利影响，使公平、正义的法律宗旨最大程度地融入到每一个具体生态环境保护案件当中。

与此同时，武汉海事法院的组织关系完全独立于沿江中央和地方行政部门之外，在司法权与行政权之间虽然是监督关系，但是在共同促进长江流域生态环境保护过程中，更多表现为相互支持、相互配合的关系，相互之间互不影响、互不干涉。所以，武汉海事法院同样能够以相对独立的地位，在公正、高效地审理每一起生态环境保护行政案件的同时，促进不同行政部门依法行政、统一行政执法标准、整合行政执法职能，保证长江流域生态环境保护行政执法的规范、高效。

为了更好地服务长江航运经济发展，武汉海事法院于1992年在全国十家海事法院中，率先在江苏南通设立了第一个派出法庭。随后，又根据不同地区航运经济发展的法律需求，先后在江苏南京、江苏常熟、湖北宜昌和重庆市设立了四个派出法庭。2019年南京海事法院成立后，南京、常熟、南通三个法庭撤销，为更好服务长江下游地区航运经济发展和生态环境保护，武汉海事法院及时在安徽芜湖设立了芜湖法庭，确保了长江上、中、下游各有一个派出法庭的合理布局，充分保证生态环境保护案件就地收案、就地审理、就地执行，不断提高审判执行效率。

武汉海事法院始终将长江流域生态环境保护作为海事审判工作的重点，不仅率先审理了大量的生态环境保护案件，同时培养了一大批精通生态环境保护知识的专业法官，充分保证了长江流域生态环境保护案件审理的公正和高效。2010年至2021年，武汉海事法院共受理并审结涉长江生态环境保护案件335起，其中陆源污染案件53件，船舶水污染案件244件，环境公益诉讼案件38件。其中，审结的韩国籍化学品船“FC格洛里亚（FC GLORIA）”轮在镇江港作业过程中违法排放有毒化学品（苯酚）污染长江水域一案产生重大社会影响，被最高人民法院评为十大典型生态环境保护案例；湖北省人民检察院武汉铁路运输分院诉某养殖公司网湖湿地水产养殖环境民事公益诉讼案，入选全国法院长江流域生态环境司法保护十大典型案例、湖北省2019年度十大法治创新案例。近年来，武汉海事法院还公正、高效地审结了一大批涉及长江流域水资源开发利用、岸线开发利用、防汛以及濒危鱼类保护等新型案件。武汉海事法院在长江流域生态环境保护过程中所取得的优异成绩引起全社会的广泛关注和好评。

（四）武汉海事法院地理优势

武汉海事法院办公地点位于湖北省省会武汉。作为中国经济地理中心，武汉素有“九省通衢”的美誉，不仅是长江经济带核心城市、中部崛起战略支点、全面创新改革试验区，同时也是中国内陆最大的水陆空交通枢纽和长江中游航运中心，其高铁网辐射大半个中国，是华中地区唯一可直航全球五大洲的城市。 

如果单就长江流域生态环境保护中的作用而言，武汉的地理位置可谓得天独厚，其恰好位于长江干流的中心位置，上可直通巴蜀，下可直达东海，左可顾及河南、陕西，右可呵护湖南、江西，能够充分发挥“上下兼顾”“左右兼顾”的区位优势。自解放以来，国家之所以将长江航务管理局、长江海事局、长江航道局、长江航运公安局、长江水利委员会等众多与长江航运经济和长江水资源管理密切相关的行政管理中心设置在武汉，正是基于武汉所具有的不可替代的地理优势。1984年全国人大和最高人民法院将武汉海事法院办公地点设置在武汉，显然充分考虑了武汉的地理优势，寄希望武汉海事法院能够充分发挥这一优势，兼顾长江流域上下左右不同区域的航运经济发展水平，有效发挥法律的规范和指导作用，切实为长江流域国民经济高质量发展“保驾护航”。

四、健全和完善武汉海事法院在长江流域环境保护中的司法服务和司法保障功能

武汉海事法院历经三十多年的发展，对于长江航运经济法治建设的健全和完善，有效促进长江航运经济在新的历史条件不断发展，作出了应有的贡献。三十多年的审判实践充分证明，统一长江水系海事、海商案件专属管辖权，不仅是长江航运经济不断发展的必然选择，同时也是长江经济带战略不断发展和长江大保护战略得以具体落实的必然选择。在新的历史条件下，如何有效发挥武汉海事法院的固有优势，进一步完善武汉海事法院在长江流域生态环境保护中的司法服务和司法保障功能，应该引起全社会的高度关注。

（一）进一步强化长江流域生态环境保护司法统一

长江流域生态环境保护司法统一，是长江流域生态环境保护得到充分落实的重要保证，同时也是不断健全和完善长江流域生态环境保护法治建设的需要。长江流域生态环境保护的特殊性，决定了长江流域生态环境保护的司法统一，只有进一步强化长江流域生态环境保护司法统一，才能最大程度地满足长江流域生态环境保护的法律需求，为长江经济带绿色发展战略进一步拓展和深入，提供有效的司法服务和司法保障。为了实现以及维护长江流域生态环境保护司法统一，武汉海事法院历经三十多年努力和牺牲，不仅取得了应有的成就，同时也赢得了全社会的广泛赞誉。

虽然武汉海事法院以其作出的巨大牺牲实现并维护了长江流域生态环境保护司法统一，并且以取得的优异成绩充分证明长江流域生态环境保护司法统一的必要性和重要性。但是，我们仍应清醒地看到，多年来，沿江部分省市基于所辖区域经济体量以及相对特殊性，始终不遗余力地通过各种方式以求在自己所辖区域成立独立的海事法院，进而脱离武汉海事法院的专属管辖范围，使整个长江流域“划段”而治、“划片”而治。令人遗憾的是，随着2019年年底南京海事法院的成立，武汉海事法院对整个长江流域行使统一司法管辖权最终成为历史。

我们并不讳言武汉海事法院在对整个长江流域行使统一司法管辖权的过程中，因受诸多主客观因素的制约而存在许多的不足或者缺陷，但是，我们不能因为这些客观存在的缺陷进而否定长江流域生态环境保护司法统一的必要性和重要性。毕竟与长江经济带发展战略一样，长江流域生态环境保护同样是一个统一的有机整体，部分省市经济体量虽然占比较大，现代化水平也较高，但是，其发展规模和发展前景，必须时刻依赖其他全流域的支持和帮助，大家相互配合、相互支持，最终保证全流域国民经济和生态环境保护得以有序发展。在此过程中，统一的司法管辖权，始终是维系这一组合体正常运转的最有效手段，也是长江经济带绿色发展战略不断拓展、不断深入的重要保证。

（二）全面落实武汉海事法院专属管辖权

毫无疑问，武汉海事法院对长江流域生态环境保护案件行使专属管辖权，是由长江流域生态环境保护本身具有的特点所决定，同时也与长江流域生态环境保护法治建设的要求密不可分。但是，我们应该清醒地看到，随着长江经济带发展战略的全面启动，特别是《长江保护法》的颁布实施，沿江部分省市相继设立生态法院或者生态法庭，力求通过对辖区范围内生态环境保护案件的审理，为长江经济带发展战略的深入和《长江保护法》的实施作出自身应有的贡献。我们不应质疑沿江部分省市的良好初衷和美好愿望，但是，我们更不应该回避法律的明确规定，以及武汉海事法院在长江经济带发展战略和长江大保护战略中所承担的责任。《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》和《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》明确规定，武汉海事法院除受理发生在长江水系的海事海商、海事行政等案件以外，还受理污染长江可航水域环境、破坏长江可航水域生态责任纠纷案件以及长江可航水域开发利用、工程建设引起的其他侵权责任纠纷等案件。最高人民法院之所以将上述案件划归武汉海事法院专属管辖，正是基于武汉海事法院相对超脱的独立地位以及扎实全面的审判能力。所以，进一步强化专属管辖权，在新的形势下，武汉海事法院仍然任重道远。

（三）有效完善武汉海事法院职能权限

根据最高人民法院的相关规定，武汉海事法院受理发生在长江流域的海事海商、生态环境保护以及海事行政案件，与之相关联的刑事案件则由地方各级人民法院负责审理，其中包括长江流域生态环境损害的刑事案件。由于发生在长江流域的涉生态环境损害行为具有较大的危害性，相当一部分案件必须追究具体责任人的刑事责任。而具体的生态环境损害行为具有跨行政区划，事实查明、责任划分和损失认定有较强的专业性等特点，只有由具有较强专业知识、专业技能和相对独立的武汉海事法院进行审理，才能有效保证刑事责任认定的客观、公正。重大海事海商、生态环境保护案件中涉刑事责任由海事法院专属管辖，最高人民法院于2017年2月已经指定宁波海事法院进行了有益的尝试，收到了较好的政治效果、法律效果和社会效果。所以，将发生在长江流域的海事刑事案件，包括长江流域生态环境损害刑事案件，划归武汉海事法院专属管辖，全面实现“三审合一”的审判机制，对于有效发挥武汉海事法院的跨行政区域管辖、较强司法专业和司法技能等方面的优势，更好为长江流域生态环境保护提供全面、优质的司法服务和司法保障，具有重要历史和现实意义。

（四）合理配置武汉海事法院资源设置

南京海事法院成立后，为更好服务长江下游地区航运经济发展和生态环境保护，武汉海事法院虽然及时在安徽芜湖设立了芜湖法庭，确保长江上、中、下游各有一个派出法庭的合理布局，保证环境生态保护案件就地审理，就地执行，不断提高审判执行效率。但是，随着长江流域生态环境保护不断走向深入，加之流域生态环境损害呈流域性的特点，现有的法庭设置不能有效地满足整个长江流域生态环境保护的司法需求，亟待予以加强。武汉海事法院应该在湖北省委、湖北省高级人民法院的大力支持，根据金沙江水系、湘江水系以及赣江水系生态环境保护的司法服务和司法保障的需求，及时在四川泸州、湖南岳阳和江西九江设立派出法庭或者巡回审判庭，全面开启武汉海事法院专业化、精细化服务长江流域生态环境保护的新篇章。

结语

保护好长江母亲河是我们这代人的历史责任，关系子孙后代、关系民族未来。武汉海事法院的管辖区域和受案范围涉及长江航运经济发展的各个方面，同时与一带一路、长江经济带、长江大保护等国家整体发展战略保持高度一致。随着长江经济带绿色发展战略的不断深入和拓展，武汉海事法院有责任也有能力充分发挥自身独特的司法服务和司法保障优势，在长江流域生态环境保护的历史进程中发挥更加重要的作用。

注释

[1]高虎城：2019年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上《关于<中华人民共和国长江保护法（草案）的说明>》。

[2]2021年6月7日国务院《关于长江流域生态环境保护工作情况报告》。

[3]《中华人民共和国民法典》第118第2款规定：“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护，有特别情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”

[4]《中华人民共和国海商法》第204条第1款规定：“船舶所有人、救助人，对本法第二百零七条所列海事赔偿请求，可以依照本章规定限制赔偿责任。”

[5]《中华人民共和国长江保护法》第4条规定：“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。”

[6]《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》第1条第2款规定：“武汉海事法院管辖下列区域：自四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间长江干线及支线水域，包括宜宾、泸州、重庆、涪陵、万州、宜昌、荆州、城陵矶、武汉、九江、安庆、芜湖、马鞍山、南京、扬州、镇江、江阴、张家港、南通等主要港口。”

[7]《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第3条规定：海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件，包括海洋、通海可航水域工程建设纠纷案件、污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件以及海洋或者通海可航水域开发利用、工程建设引起的其他侵权责任纠纷及相邻关系纠纷案件等，属海事法院受案范围。

作者简介

潘绍龙

武汉海事法院三级高级法官，研究室主任，湖北省作家协会会员。

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