长江流域环境资源案件集中管辖机制研究

崔晓 张青藤[1]

本期论文刊自

《长江海事法治》2022年秋季刊学术前沿栏目

内容提要

长江流域绵延6300余公里，平均水资源总量约占全国水资源的35%，随着经济发展和城市化进程的加快，流域水环境问题日渐突出，饮用水水源和水生态安全面临考验，加强对长江流域水环境的司法保护，用最严格的法治筑牢长江生态屏障，对于维护全国生态环境安全意义重大。近年来，长江流域省市大都成立了环境资源审判机构，为长江生态保护作出了有益探索，但因审判机构设置与行政区划的高度重合，各地经济发展水平、人民群众法律意识及生态环境特色差异，导致环境资源审判中不可避免的带有如地方行政色彩、案件多寡不均、审判模式不一、裁判标准不一等问题，在一定程度上影响了运用司法手段护力长江生态的成效，也制约长江流域的一体化保护和系统治理。因此有必要改变现有的带有地方色彩的管辖模式，建立一个超然的与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度[2]，集中统一行使管辖权，从而理顺长江流域生态环境资源管理与保护体制，推动长江经济带的绿色发展。

关键词

流域管理  跨行政区划  集中管辖  环境正义

一、长江流域生态环境司法保护现状

2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会，强调“坚持把修复长江生态环境摆在长江经济带发展工作的重要位置，共抓大保护、不搞大开发，走生态优先、绿色发展之路”。习近平总书记还强调，要用最严格制度最严密法治保护生态环境。同年，7月2日，环境司法国际研讨会就在全球环境治理领域建立并巩固持续性的国际司法交流与合作确有必要达成共识，其中涉及司法在环境治理中具有不可替代的作用，要通过司法裁判回应民众关切，保障民众环境权益，以最严格的法治保护生态。这些都为人民法院切实履行职责为长江生态环境保护提供法治保障提出了明确要求和广阔空间，应充分发挥环境资源审判在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和形成公共政策等方面的功能作用，推动生态环境质量不断改善和经济社会可持续发展。长江流域横跨19各省、市、自治区，沿江省市都在探索建立省内相对集中的环境资源案件司法管辖模式，截至2021年底，全国共设立环境资源专门审判机构和审判组织2149个，其中环境资源审判庭649个，人民法庭215个，审判团队（合议庭）1285个，环境资源审判组织体系基本形成。[3]如贵州省自2007年设立全国首家环境保护生态法庭省清镇市人民法院环保法庭发展到在33个基层法院设立环境保护法庭，在全省范围内实现环境资源刑事、民事、行政案件集中管辖、归口审理，形成了环境资源审判体系的“贵州模式”。云南省建成了以省高院环境资源审判庭、昆明环境资源法庭、38家集中管辖基层法院为主，16家中级法院和其他非集中管辖基层法院为补充的环境资源案件集中管辖审判体系。湖北省设立以省高院环境资源审判庭为“1”，武汉、宜昌、十堰、汉江中院和武汉海事法院等5个中级法院环境资源审判庭为“5”，丹江口等10个重要生态环境保护法庭为“10”及专门环境保护合议庭和综合审判团队为“N”的专门化、集中化审判体系。江苏省于2019年设立南京环境资源法庭，集中管辖9个基层法院环资法庭上诉案件和全省中级法院一审环境资源案件，实行生态功能区集中管辖的“9+1”格局。上述相对集中的环境资源司法管辖模式在一定程度上解决了司法碎片化问题，但因带有强烈的省级地方行政区域色彩，不可避免的带来一些问题，尤其是跨省行政区域环境资源治理存在模糊地带，导致长江流域内司法资源的整体调度不强，从而影响了一体化保护。

（一）现有管辖模式与流域管理存在冲突

习近平总书记强调“坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”。[4]流域是自然要素和社会要素相互作用、相互影响的复杂生态整体特性增加了流域管理的难度，也使得传统的管理体制和司法模式难以发挥效用。流域性是长江最鲜明的特性，在长江大保护中应强化流域治理管理思维，积极构建与之相契合的司法管辖模式，虽然《中华人民共和国长江保护法》中也对流域治理管理作出了具体规定，但流域司法的法治观念还未形成。管辖权是诉讼活动的初始环节，《中华人民共和国民事诉讼法》第二十九条规定“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”，而水流动性的自然属性导致水污染案件不同于一般的侵权案件，其损害结果往往会突破行政区划，破坏不特定地区的生态环境。长江流域司法管辖应立足于长江系统性、水流的规律性，构建打破区域壁垒、增强流域整体性管理、快速能动司法的保护模式，但目前的管辖模式集中度不高，并未突破审判机构所在行政区划，本质上还是属于碎片化管理，并未真正贯彻长江生态系统的一体和整体性保护原则，一旦水污染的损害结果突破了行政区划，极有可能出现争夺管辖权或者相互推诿的情况，而如果通过上报、协商、指定的方式来确定管辖法院无疑大大影响司法效率。

（二）现有管辖模式去行政化不足

建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度不仅体现在某一行政区划内，更重要的是体现在跨行政区划司法管辖。现有的管辖模式大多是从行政区域内部经济发展、交通、人口等角度考量，从而实现了跨县、市环境资源案件的集中管辖，归根到底并未突破行政区划内的地方利益。长期以来，对长江流域生态环境保护基本上都是行政主导，即通过行政执法、行政处罚等方式，司法发挥作用微弱，人民群众关注和参与感更是不强。首先，在长江流域经济快速发展和社会现代化进程中因地方政绩需要无疑伴随着生态环境破坏的烙印，在面对地方利益与流域整体利益、环境利益与经济利益的冲突时，地方党委政府迫于发展的冲动，往往选择牺牲环境利益，而地方法院囿于财政、人员编制考量而与地方利益捆绑在一起，在案件审理上不可避免的带有地方保护色彩，从而影响了司法的独立性、公正性和权威性。其次，水污染的跨行政区域性，导致区域之间转嫁、转移污染行为的存在，难以在现有管辖体制内得到有效司法救济。再次，各地环境司法理念和司法能力水平差异，司法地方化影响长江流域生态保护统一裁判标准的形成，如在非法采砂入刑的问题上，各地标准都有所差异，导致同案不同判，也在一定程度上也损害了司法权威。

（三）现有管辖模式不利于流域内司法资源最大化整合

如前所述，长江流域省市大都建立了环境资源审判机构，但受限于各地经济发展水平、人民群众法律意识及区域内的环境资源特点，导致各地在受案类型、受案数量、审判模式乃至法律适用能力上存有差异。其中，几个有代表性的省份具体情况如下：

1.贵州省：环境资源审判起步早，相较其他省份比较成熟，2021年6月至2022年5月，受理环境资源类案件8182件，其中刑事案件1029件，民事案件5152件，行政案件2001件，各类环境公益诉讼案件（含刑事附带民事公益诉讼案件）754件，生态环境损害赔偿案件10件。实行刑事、民事、行政“三审合一”审理模式。

2.云南省：2018年至2022年6月，受理民事、刑事、行政等各类环境资源案件34928件，其中2022年上半年受理各类环境资源案件5410件。实行刑事、民事、行政“三审合一”审理模式。昆明中院构建民事、刑事、行政、公益诉讼“四合一”的审执模式。创新环资裁判方式，出台全国法院首个在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的意见。

3.湖北省：2018年至2020年，受理环境资源类案件16371件，其中刑事案件4648件，民事案件7662件，行政案件3241件，公益诉讼案件820件，2021年度受理各类环境资源案件5664件。宜昌、十堰中院及宜昌辖区有3家基层法院专门环资合议庭实行“三合一”审理模式，其他采“二合一”审理模式。

4.湖南省：2021年以来，受理环境资源案件2761件，其中刑事案件1760件，民事案件290件，行政案件711件，生态环境损害赔偿案件24件。实行刑事、民事、行政“三审合一”审理模式。

5.江苏：2019年-2022年，共受理环境资源类案件7116件，其中刑事案件4158件、民事公益诉讼案件535件、行政案件1301件，生态环境损害赔偿案件19件。实行刑事、民事、行政“三审合一”审理模式。

6.上海市：2019年1月至2020年5月，受理环境资源案件2294件，其中刑事案件216件，民事案件1429件，行政案件604件，公益诉讼案件16件。实行刑事、民事、行政“三审合一”审理模式。

因上述数据均来源于各省市高级人民法院微信公众号发布的信息，故在年份对应上有所出入，但从以上数据仍不难看出，长江流域的各区域之间环境资源案案件数量分布不均衡，部分地区的环境资源审判机构可能存在“人多案少”的情况，导致专业的环境资源审判团队还是以办理普通民事案件或其他案件为主。究其原因，更多是因为在长江大保护纵深推进过程中，各地环境资源审判情绪高涨，都想借此东风有所作为，但在设立环境资源审判机构时，过多地依赖传统的地域管辖模式思维，尤其是在基层法院设立环境资源审判机构时并未经过充分的调研论证，忽略了因其地域管辖范围的局限性而带来案件数量不足这一现实因素。这在一定程度上实际上是司法资源的浪费，也违背了环境资源案件集中管辖设立的初衷。[5]相反，如果打破现有行政区划限制的司法管辖模式，构建全流域的集中管辖模式，真正整合全流域内的司法资源，做到人、财、物的统一调配、管理，既可以解决案件数量的差异，也有利于构建专业的环境资源审判团队，提升审判质效，无疑将司法保障作用发挥到最大化。

（四）现有管辖模式不利于构建全流域司法协作

构建长江全流域的环境司法协作体系是实现“共抓大保护”的关键一环，目前长江流域各省市之间就司法协作达成共识，也签订了一些协作协议，但一般以区域性协作为主，如成渝地区、中游城市群及长三角地区等，协作内容上也仅是一些原则性的、框架式的笼统规定。说到底还是因现有的司法管辖机制未能弥合全流域性与行政区划条块分割之间的矛盾，区域内相对集中的管辖机制，仅能约束区域内的相关部门，一旦跨行政区划环境问题出现，将要耗费大量的时间、精力去与其他省市的行政机关、检察机关甚至党委政府协调沟通情形，最终司法协作并未发挥理想作用，导致司法能动性大打折扣，司法效果不佳。其实，长江大保护不是一个部门的事情，需要形成合力，由上而下构建与跨区域集中管辖机制相适应的各部门之间的司法协作机制，更有利于加快织紧织密长江大保护司法服务网。

二、构建长江流域跨行政区划集中管辖机制的意义及可行性

如前所述，长江流域现有的局限于行政区划内的环境资源案件相对集中管辖模式伴随着发展步调有快慢、法律适用有混乱、审判队伍建设有强弱、案件数量有多寡、司法协作有漏洞等等弊端，因此，构建符合长江流域整体性特征的跨行政区划集中管辖机制势在必行。

（一）跨行政区划集中管辖机制意义

1.深化司法体制改革的应有之义。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。十九大报告明确指出，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法改革的目的就是要将司法权的配置和运行模式最优化，从而使司法权价值发挥到最大，人民法院环境资源审判工作必须正视并破解制约司法权有效发挥的体制机制难题，创新管辖模式和审判执行方式，而设立跨行政区划的司法管辖制度正是推进司法体制改革的重要举措。长江流域生态环境一体化保护对行政执法和司法衔接保护提出了更高要求，长江流域已设立了生态环境监督管理局，负责流域生态环境监管和行政执法，还有长江水利委员会、长江航务管理局、长江海事局及长江航运公安局等机构也都在行使跨行政区划流域内的相关执法工作，而与之相配套的司法体制改革如果配备不到位，仍按照行政区划管辖环境资源案件的模式，尤其是将与地方发展利益相悖的案件就地审理，始终突破不了地方保护主义的藩篱，将严重影响改革红利。为了切实增强人民群众的获得感，就需要从增强改革的系统性、协同性上高度关注环境资源案件的管辖问题，设立与这个流域行政执法相适应的、相配套的超然的司法体系，根本上还是要建立跨行政区划法院审理包括环境资源案件在内的特殊案件，推进生态环境治理体系和治理能力现代化。[6]

2.有利于实现环境正义。长江流域各省市在经济发展规划、人口、文化、观念体系、法律素养等方面存在显著差异，导致在不同土壤中培育的司法体系带有强烈的地方差异色彩。司法是实现环境正义的保障，通过程序和实体上的正义来逐步消弭这些地方个体化差异，切实保障长江全流域人民群众的环境权益。尤其是环境资源保护与经济发展存在不可避免的矛盾引发的跨行政区划环境资源案件的“主客场”问题，使环境资源审判来自各方面的干预更多，这是影响环境正义的重要因素，出于地方经济利益考量，因不能从理性的角度来考量全域利益和地方利益、代际利益和眼前利益而在案件的审理中设置了种种障碍。如立案难问题，虽然立案登记制以来，这一问题得以极大缓解，但是在面对与经济发展有所矛盾的环境资源类案件的立案审查时，囿于经济发展压力，当地的党政领导的指示精神会在一定程度上影响诉权行使。即使顺利立案了，造成环境影响的企业往往是对当地经济有突出贡献甚至是省级、市级示范企业，导致法院在审理案件中受到干预，在行使自由裁量权存在倚轻情况，还有后续的执行不畅等问题。还会因不同的地方利益出现污染发生地与损害结果发生地的法院对同一污染事实作出不同认定、不同裁判结果，导致损害区域之间的环境公平。因此，对长江流域实行跨行政区划管辖有利于统一诉讼主体资格标准、统一案件受理范围及裁判标准，能够较好的解决在案件的管辖、回避、审理、执行中有碍公平正义的一些现实问题，从而使人民群众能够充分感受到裁判过程的公平性和合理性，从而引导和激发人民群众的参与权、监督权，尤其是通过合法途径表达环境诉权，避免产生群体性上访事件，从根源上缓解和消除环境危机，实现环境正义和代际公平。

3.回应长江流域人民群众对环境司法的新期待新要求。新时代环境资源审判工作的主要矛盾已转化为人民群众日益增长的对美好生态环境和公正环境资源司法保障的需求与人民法院环境资源审判工作发展不平衡、人民群众环境权益司法保障不充分之间的矛盾。沿江人民群众的环境权益要求在提高，不仅要求享有在健康、舒适、优美的环境中生存和发展的权益，还要求保障环境知情权、参与权和监督权。长江流域是一个整体，人民群众的关注点也不再局限于门前的“一亩三分地”，而司法权作为长江大保护关键角色，它不属于任何一个地方，它属于中央，属于人民群众，而带有地方化色彩的司法权注定不能满足人民群众的需求。只有在全流域内设立统一的司法管辖机制才能进一步理顺中央和地方的事权，实现自上而下的顶层政策设计，形成跨区划强有力的行政与司法协作机制、快速能动反映机制，通过选取真正有代表意义和警示意义的典型案件、统一发布环境资源审判白皮书等加大公开和宣传力度，依此回应人民群众对良好生态环境的更高期待。

4.有利于推进环境资源审判专业化建设。习近平总书记在十八届四中全会决定说明中明确指出，跨行政区划案件属于特殊案件，要探索设立跨行政区划的人民法院，逐步实现特殊案件在跨行政区划法院审理。环境资源案件作为特殊案件，具有高度的专业性、技术性特点，在理论上不仅要关注到环境侵权、物权、人格权等，还要及时关注到如生物多样性保护、排污权交易、碳排放权交易、绿色金融等新类型案件，为制定相关法律规范、司法解释或者指导性意见提供理论依据。理论指导实践又来源于实践，而目前各区域相对集中的管辖方式导致案例素材公开不及时、不全面，影响优秀裁判经验的积累和推广，也降低了理论研究的针对性。虽然沿江省市都在将环境资源案件实行“三合一”甚至“四合一”审理模式，但是具体操作中，因环境资源案件局限于某一个业务庭甚至是审判团队，人员大多还是从事传统案件审判的法官，有的缺乏系统的环境法知识，对于涉及三大诉讼交叉类案件事实的认定，往往凭借“经验主义”，仍按照传统的程序进行审理，并未形成集聚优势。构建全流域集中管辖机制，打破环境资源专业审判人员的任职区域限制，统一选拔优秀人才组建高水平专业化审判团队，突破现有审理模式理念，专门针对环境资源案件制定一套独立的、系统的、针对环境资源案件审理需要的诉讼程序，真正做到诉讼程序的有效整合，增强理论研究的实践来源，更易汇集形成环境资源审判典型案例库，提高法律适用能力。

（二）构建跨行政区划集中管辖机制的有利要素分析

1.信息化助力。在确定管辖法院时不管是过去的“两便”原则还是发展到现在的“三便”原则，初衷都是要为当事人提供诉讼便利，更好的保障当事人的诉权。在信息化技术尚不完善时，将环境资源案件局限于区域内，表面上保障了当事人的诉权，但如果相关污染案件突破了区域，实则是大大增加当事人的维权成本。近年来，智慧法院建设如火如荼，信息科技创新为人民法院为民司法能力增势赋能。为了解决异地诉讼不便的问题，全面推行网上立案，让当事人足不出户，实现起诉“掌上办”“指尖办”。但实践中，一些偏远地区特别是不擅于操作电子设备的当事人，依然习惯到法院的立案诉讼服务中心提交材料，为了更好的解决这一问题，早在2015年，泉州在全国首创“跨域·连锁·直通”式诉讼服务平台，这一做法得到周强院长的肯定，其在2017年在全国人代会上作工作报告时指出“福建泉州法院推行异地立案，当事人在全市任何一个法院或法庭都可以实地或通过网络完成立案手续，方便群众诉讼”。2019年最高院启动了跨域立案改革，构建四级法院一体化协作体制，响应时间均在30分钟以内，长江沿线的如上海、江苏、安徽、重庆、云南等地法院响应时间更是在5分钟以内，有效改变了原有各法院之间条块分割、各自为战、标准不一的状态，形成四级法院跨地域、跨层级的一体化服务模式，从制度上提升服务群众的整体效能。有了成熟的网上立案及跨域立案的技术加持，就很好解决了跨行政区划集中管辖带来的当事人诉讼不便问题，反而可以在全流域形成了一张“立案协作网”统一立案标准，解决立案难问题。还可以发挥信息化在材料收转、送达、网上调解、网上开庭等方面的优势，在各法院之间建立协作机制，实现环境资源案件跨行政区划的远程办理、跨层级联动问题，切实增强人民群众的获得感。

2.专门法院跨区域管辖经验。自1984年成立海事法院以来，经过近30年的发展，海事法院在对海事海商案件跨行政区划管辖方面积累了丰富的经验，尤其是管辖范围与长江流域高度契合的武汉海事法院于2014年8月设立环境资源审判庭，2015年3月湖北省高级人民法院正式确定由武汉海事法院负责其管辖的湖北省内长江、长江支线水域水污染损害等环境公益诉讼案件的审判，2015年11月被最高人民法院授予全国环境资源司法实践基地，受理了320余件环境资源案件，在环境司法理论和实务方面积累了优秀经验，可以说是已具环境资源案件跨行政区划集中管辖的雏形，尤其是为方便当事人诉讼在上中下游分设派出法庭，长期以来与庭驻地的党委政府及相关行政部门建立了良性协作模式，所以在探索建立长江流域环境资源集中管辖制度中要充分利用海事法院跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件。[7]根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第66项规定，海事法院负责审理管辖流域内发生的污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件，可见，对海事法院管辖环境资源案件进行了明确，但是，我们也应清醒地认识到，一方面受案范围的扩大加剧了海事法院与地方法院之间的管辖争议，另一方面受案范围还是将环境资源案件中占比高的刑事案件排除在外，影响案件的一体化处理。还有囿于编制、经费问题，海事法院的派出法庭一般仍仅限于传统案件，限制了法庭在面向长江生态需求、快速能动司法服务方面的功能，弱化了跨区域管辖优势，影响长江大保护全方位司法保护效果。

3.国外与行政区划相分离的环境资源案件管辖制度可借鉴。为应对环境危机，世界上很多国家都设立了环境法院，虽然各国之间形式各异，各有特色，但在我们探索构建跨行政区划集中管辖机制中仍有借鉴意义。比如作为世界上第一个专门审理环境案件的澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院，它是依据1979的《土地与环境法》设立，与新南威尔士州最高法院拥有相同的司法管辖权，受案范围广泛，几乎可以受理所有涉及环境保护的纠纷。更值得一提的是，赋予了公民在生态环境事务领域广泛而又完善的参与权和诉权，在新南威尔士州，几乎任何人都可以要求停止侵害或者赔偿损失。还有瑞典，最早是依据《水法》设立水法庭，后《瑞典环境法》实施后，又据此设立了瑞典环境法庭，模式采“1+1+5”格局，即1个最高法院、1个环境上诉法院和5个地区环境法院的审判机构体系。环境法院管辖民事与行政案件，没有刑事案件管辖权。新西兰的环境法院是依据《新西兰资源管理法》设立的独立的专门法院，由法官和具备专业知识的环境委员组成，各成员由新西兰总理基于司法部的建议任命。[8]美国的科罗拉多州水法院是专门州法院，根据1969年的《水权决定和管理法》设立，有七个水上法庭，水法官由科罗拉多州最高法院任命，在确定水权、适用和管理水以及水部门管辖范围内的所有其他水事务方面，拥有专属的管辖权。为了解决水污染问题，芬兰也设立了水域权利法院来专门审理水生态破坏纠纷案件。为解决水匮乏问题，南非设立有水特别法庭，在所有区域对水事纠纷均有管辖权。从以上各地水污染案件管辖模式可以看出，设置集中管辖的水资源案件管辖法院一般都由法律的明确授权，这是前提，能够更好的厘清机构的职责范围和权限，然后在地域管辖上打破行政区划限制，实行跨区域集中管辖，受案范围上，对环境资源案件做到应收尽收，这也可以解决“无米下炊”问题，还有就是对提起环境资源案件的原告主体作出宽泛性规定，提升公民参与度，有利于构筑全社会环境保护共识，达到事半功倍效果。

三、长江流域跨行政区划集中管辖机制模式设想

1.明确法律依据。对于长江流域的水污染案件的管辖，根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（法释〔2016〕4号）第66条“污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件”的规定，目前可由长江沿线的海事法院根据管辖区域来进行审理，而长江流域污染源及污染面种类繁多，其他类型的环境资源案件一般还是通过沿江各省市高级人民法院指定管辖的方式来实现，在前面我们已经论述了这样条块分割、各自为政的管辖模式的弊端，所以通过在长江流域设立专门法院是对环境资源案件实行集中管辖机制的必要条件。2018年修订的《人民法院组织法》第3条规定人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置，所以构建跨行政区划集中管辖机制必须合宪、合法。遗憾的是，此次修订因跨行政区划法院“定位不明确”，并未对其进行规定。大家普遍认为，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第20条[9]是对跨行政区划管辖提供了依据。但纵观跨行政区划管辖的发展，却没有明确的相关法律依据，我国民事诉讼法第二章专门对管辖作出规定，内容主要是级别管辖和地域管辖，而对跨行政区划集中管辖没有涉及，《行政诉讼法》第18条第二款中有“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的规定。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，设立跨行政区划人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。随后，北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院以铁路运输法院为基础而设立，实现了跨行政区划管辖。跨行政区划法院逐步将行政诉讼案件和跨地区的重大环境资源保护案件、重大行政和民商事案件等纳入案件管辖范围。[10]可见，跨行政区划管辖的探索实践已经走在了法律规定的前面，为了更好的加强对长江流域整个生态系统的一体化保护，就需要先从法律上明确设立一个统一行使跨行政区划集中管辖权法院的合法地位。建议可以在民事诉讼法及相关司法解释中增加集中管辖的规定，也可以对环境保护法进行再次修订，直接规定在如黄河、长江等大的整体性环境流域内统一的跨行政区划集中管辖权问题进行明确规定，依此为基础进一步对受案范围进行明确细化，并对现有案由进行完善，如海事法院立案系统中，民事案由项下的海事海商中涉及到环境污染的仅为船舶污染损害责任纠纷和海上、通海水域污染损害纠纷，行政案由（海事法院）部分的案由更是没有完整的表述，执行案由项下仅有海事海商纠纷这一选项，笼统和不完善的案由设置，不利于明确立案标准，也不利于对环境资源类案件类型进行梳理，这也是海事法院虽有法律明确授权的对管辖区域内的环境资源案件享有跨行政区划管辖权，但是案件数量极少，保护力度不明显的原因之一。赋予了跨行政区划集中管辖的合法依据，细化环境资源案件的受案范围、案由，才能真正改变现有环境资源案件管辖的主观性、随意性，才能真正实现以严格的法治护佑长江生态。

2.机构设置模式。因长江流域涉及省市较多，而上中游各段分区又因经济、人文、开发利用程度、生物种类等差异呈现不同的环境问题及环境诉求，为更好的贯彻“三便”原则和尽可能的利用现有的审判资源，可以将大本营设置于中游地区（比如湖北武汉），分别在上游四川成都、下游江苏南京设立分院，结合分院管辖内的经济状况、交通、案件数量等，充分利用现有环境资源审判机构，设置派出法庭或者巡回审判点。根据《人民法院组织法》中关于人民法院设置的相关规定，我国的人民法院设置为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院。环境资源法院作为专门法院如设置为类似于海事法院的中级法院级别，将上诉审法院固定在某一个省市的高级人民法院，实则不利于大区域大管辖机制的开展，难免又将会陷入现有各省市、各部门协作不畅的窠臼，尤其是当案件牵涉到多地利益时，也会激化各地矛盾。所以，有必要将行使集中管辖的法院设置为直接受最高人民法院的监督和指导，上诉法院为最高人民法院，依然保障了“二审终审”制。由最高人民法院制定出台完善的环境资源案件办理规范流程，尤其是关注环境资源案件民刑、民行、行刑交叉的问题，采立案、民事、行政、刑事、执行合一的大审理模式。

3.构建长江流域环境司法大协作机制格局。环境治理是一项系统工程，需要党委、政府、社会各方面的共同参与。集中管辖法院要适应区域联防联治环境治理新模式的需要，注重内外部关系协作。在内部关系上，《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》为构建司法协作奠定了基础，但是实践中司法协作效果大打折扣，可以由最高人民法院牵头，将上述上协议进行升级，形成覆盖长江全流域省市涉环境资源案件审判协作规范，将协作模式和内容进行细化，成为操作性强、反应迅速的指导性规范。如跨域立案、远程庭审场所共享、委托送达、调查日常化，充分为当事人诉讼提供便利。针对环境资源案件执行难问题，集聚各地法院的执行力量，形成强有力保障合力，保障司法权威。外部关系上，根据环境资源案件特点，由最高人民法院通过加强与享有长江流域跨行政区划管理权的生态环境部、交通运输部、水利部、公安部及最高人民检察院的沟通，在理顺案件对口机制的基础上，与沿江各行政机关构建定员、定期、定时的联席会议制度，充分利用跨行政区划行政机关的信息资源优势，在信息共通、资源共享、证据提取等方面做好衔接。形成案件联动协调机制，行政机关在执法时要及时发现环境污染苗头性问题并及时将线索移交至司法机关，建立统一案件移送标准和程序性规范及案件处理的通报反馈机制，形成构建长江生态环境保护行政执法与司法保障的有效衔接。在注重发挥环境资源案件典型案例的警示教育作用的同时，推动构建环境资源纠纷多元化解决机制，充分发挥行政调解、人民调解、行业调解等非诉纠纷解决机制的作用，准确发挥司法作为最后一道防线的功能作用。探索环境行政调处与司法裁判的衔接，真正为长江大保护构建起政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与、司法保障的多元共治大治理体系。

4.构建环境资源专家理论智库。长江流域环境资源司法专门化、集中化管辖后势必在诉讼程序、审理机制上涌现出一些新情况、新问题，解决这些问题除了靠最高人民法院加强调查研究，及时研究出台司法解释、完善工作规范，尤其是需要注重发挥长江流域的环境资源司法实践基地（武汉海事法院）和理论基地（武汉大学）的作用以及沿江各高校、科研机构的力量。目前，长江流域已有良好的环境司法理论界与实务界交流的桥梁纽带，如中国法学会直属研究会的长江海商法学会和中国法学会环境资源研究会秘书处均设置在武汉，聚集了国内外环境资源方面的知名专家学者，长江大保护提出后，每年都会通过召开研讨会、实地调研等方式，推出优秀理论成果，并促进成果转化，为立法完善、司法决策和案件审理提供理论指引，尤其是在《中华人民共和国长江保护法》的制定出台、宣传贯彻上起到主力军作用。我们清醒的认识到，因环境资源审判的专业性、复杂性特征，存在着取证难、鉴定难及损害赔偿范围认定难还有后期的生态修复等问题，而审判人员的专业性远远不够，严重制约了我国环境司法的发展，需要所涉领域专家的支持与辅助。目前的审判实践中专家一般都是作为鉴定机构的鉴定人出庭接受质询，与国外的专家辅助环境司法作用相去甚远。建议由最高人民法院整合长江流域各省已经成立的生态环境损害司法鉴定中心，并在全国范围内从司法机关、高校、科研机构及相关行政机构中统一选取环境资源方面的人才，建立有长江流域特色的专家辅助人制度并进行统一管理，提升环境司法能力。

结语

对于跨行政区划集中管辖，实践中虽然也有一些诸如会增加司法成本、法官长期与某些特定行业打交道，容易催生利益共同体、管辖范围过大过密等不同声音，但司法应坚持政治性、必要性原则，推进长江流域一体化保护对长江环境司法提出了新课题，现有分散的环境司法体制不能适应流域司法体制的要求，需要跳出区域划分，整合全流域司法资源，统筹建立长江流域环境资源案件的集中管辖制度，这是实现“共抓大保护”的关键。但构建集中管辖机制过程不能一蹴而就，需要通过不断完善相关法律规定、厘清诉讼程序、创新审理模式、完善司法协作等手段，实现全流域上下游统筹、干支线联动，构建具有长江流域特色的环境资源案件集中管辖模式，保障全流域持续、协调、绿色、健康发展。

注释

[1]崔晓，武汉海事法院审判员。张青藤，湖北省高级人民法院二级主任科员。

[2]《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有利司法保障的意见》

[3]《中国环境资源审判（2021）》

[4]黄锡生、尚睿：《长江流域环境司法协作的理论构造与制度完善》，载河南财经政法大学学报，2022年第2期

[5]张忠民：《建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度》

[6]江必新：全面学习宣传贯彻十九大精神，推动环境资源审判工作再上新台阶

[7]《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》

[8]杨帆，黄斌：《瑞典、澳大利亚、新西兰、美国的环境法院及其启示》，载《法律适用》2014年4期

[9]《中华人民共和国环境保护法》第20条：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。

[10]张先明：《改革新举频出促进司法公正高效》，载《人民法院报》2017年1月19日

作者简介

崔晓

武汉海事法院审判员。

张青藤

湖北省高级人民法院二级主任科员。

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