摘要

2021年新修订的《中华人名共和国海上交通安全法》（下文简称“海上交通安全法”）完善了8项制度，其中一项便是完善了交通事故调查处理制度。其中，第八十四条首次以法律形式明确了“扣留”船舶证书文书的行政措施。本文分析了第八十四条的法律性质、实施对象、适用条件、当事人的权利等方面的内容，并针对地提出了完善执行该条款的执法程序、明确管辖机构与调查组的关系等方面建议。

关键词

海上交通事故 事故调查 扣留 行政命令

前言

2021年新修订的《海上交通安全法》第八十四条规定海事管理机构可以根据事故调查处理需要拆封、拆解当事船舶的航行数据记录装置或者读取其记录的信息，要求船舶驶向指定地点或者禁止其离港，扣留船舶或者海上设施的证书、文书、物品、资料等并妥善保管。该条款第一次以法律的形式明确了海事机构在事故调查取证中的具体行政手段，首次设置了事故调查中扣留船舶证书文书的制度。但如何理解第84条，采取何种程序实施在海事执法人员中仍存在一定困惑。

一、《海安法》第84条的法律性质

研究第84条的行政行为的具体法律性质，对明确执法程序、当事人权益保障等方面有着决定性作用。在《直属海事系统权责清单》中对对直属海事系统的行政权力划分为行政许可、确认、检查、处罚、强制、征收、备案以及其他等8类行政权力。其中未收录第84条的行政事权，只将水上交通事故调查处理及涉外海上事故或事件安全调查定为其他行政权力。围绕84条的法律性质有几种不同观点。

1.行政处罚说

在《海上交通事故调查处理条例》中规定了警告、罚款或扣留、吊销职务证书的行政处罚。在《行政处罚法》中对行政处罚的种类分为6类，其中第三项和第四项的“暂扣”和“责令停产停业”与第84条中的“扣留”和“船舶驶向指定地点或者禁止其离港”的法律性质比较接近。

从立法目的来看，《海上交通安全法》第84条是设定义务条款，“扣留”并不属于罚则。在第九章法律责任中针对事故调查共两条罚则，分别是第110条未履行事故报告义务或谎报瞒报的和111条发生海上交通事故后逃逸的，并未针对第84条设定相应罚则。

“暂扣”是依据《行政处罚决定书》做出的，是对当事人处以暂时剥夺从事生产经营权利的一种惩戒手段。责令停产停业也是一种惩戒手段，通常附有期限要求，受处罚人在一定期限内纠正了违法行为，就可以恢复生产和经营。而84条中对禁止船舶离港、“扣留”的前提条件是海事管理机构根据事故调查处理需要，并不需要查证当事人存在违法行为，这与行政处罚的违法行为的有责性并不一致。

立法“同词同义”原则，同一法律体系下在表达相同法律概念时，立法用语应保持严格一致，只有需要区别法律概念，才使用不用的词语。在《海上交通安全法》第九章中涉及的行政处罚均使用了“暂扣”一词，可见“暂扣”与“扣留”必然表达的不是同一法律概念。

由此可见，《海上交通安全法》第84条的“扣留”并不属于行政处罚。

2.行政强制说

《行政强制法》中对行政强制措施分为查封场所、设施或财物，扣押财物等五类行政强制行为，其中，对于动产也存在着“扣押”的法律概念。而且，法律可以设定其他的行政强制措施种类。海事机构要求船舶驶向指定地点或者禁止其离港，扣留相关证书、财物，均对当事人的实体权利产生了影响，也与行政强制措施有点类似。

《道路交通安全法》中规定因收集证据的需要，可以扣留事故车辆。《道路交通事故处理程序规定》则对该条款进行了细化明确，如第二十八条因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车驾驶证，并开具行政强制措施凭证。以上条款明确了扣留事故车辆及证书的法律性质，构建了较为明确的行政程序。《海事滚装船舶安全监督管理规定》第五十一条中对当事人不按要求消除安全隐患的，海事管理机构可以采取“责令临时停航、改航、禁止离港等强制性措施。”

从行政强制措施的立法目的来看，行政强制措施是为了制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大等情形，对当事人的证书、文书或其他物品、资料实施暂时性控制的行为。查封、扣押作为行政强制措施的一种手段，也是针对当事人的违法行为。如《行政强制法》第二十三条规定，不得查封扣押与违法行为无关的场所、设施或财物。第二十八条，对于当事人没有违法行为的，应当及时解除查封、扣押。《交通运输行政执法程序规定》中设定的证据先行登记保存制度也是属于行政强制措施的一种，针对证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，对与涉嫌违法行为有关的证据采取的强制措施。而事故调查是为了查明事故原因，判明事故责任，并不是为了查证当事人的违法行为，而且在事故中船舶当事人可能对事故的发生具有事故责任，但并不必然存在违法行为。对违法行为的调查处理一般是在事故责任认定后，根据事故报告开展调查。

从物理属性来看，《海上交通安全法》第84条与《道路交通安全法》中交警部门扣留车辆和行驶证有着本质的区别。交警部门扣留车辆后，车主丧失了对车辆的控制，车辆置于交警部门的控制之下。海事管理机构采取的扣留和禁止离港等措施不以控制船舶为目的，也未使船舶所有人、经营人、管理人完全丧失对船舶的控制，船舶所有人、经营人、管理人对船员雇佣、安全管理、船舶修缮等权利和义务也未丧失。

3.行政命令说

笔者认为，第84条中的“扣留”与“要求船舶驶向指定地点或者禁止其离港”应属于同一行政命令行为。“扣留”是为保障船舶能按海事管理机构的要求船舶驶向指定地点或者离港的一种附加手段，也是为了保证海事管理机构能够暂时掌控拆封、拆解的航行数据记录装置，以便有足够的时间去读取其记录的信息的一种取证措施。海事管理机构要求船舶驶往指定地点或禁止船舶离港后，船舶的航行权因该行政命令自然也被限制了，即使海事管理机构不扣留证书，国籍证书的效力也暂时受到了限制。而且，84条后面一句话“有关人员应当配合事故调查”更是体现了行政命令的性质。行政强制属于海事机构单方面采取的强制性行为，法理上并不需要当事人配合。与第84条类似的管理措施借鉴于《海上交通事故调查处理条例》，其中规定，港务监督因调查海上交通事故的需要，可以令当事船舶驶抵指定地点接受调查。其中可清楚地理解为行政命令的性质。

再如《船舶安全监督规则》对船舶港口国监督和船旗国监督中发现的安全缺陷处理提出了8类处理意见。如开航前纠正缺陷，在开航后限定的期限内纠正缺陷，滞留，禁止船舶进港，限制船舶操作，责令船舶驶向指定区域，责令船舶离港等。其中，船舶安全检查中经常开具的是第二、三、四项，就是通常所说的代码16,17和30。滞留与禁止离港的对当事人的法律后果基本一致，船舶安全检查中的行政命令是海事行政执法人员在船舶安全监督过程中发现船舶存在缺陷，并依据法律、法规、规章和公约的规定提出的。

附加有“扣留”的行政命令，则如《船员条例》第四十三条对于累计记分达到规定分支的船员，应当扣留船员适任证书，责令其参加培训和相应考试。

因此，本文将以84条作为行政命令的法律性质开展分析。

二、《海安法》第84条可以适用的实施对象

根据《海上交通安全法》，海事主管机构可以对在中华人民共和国管辖海域内发生的海上交通事故，中国籍船舶在我国管辖海域外发生的海上交通事故，以及外国籍船舶在我国管辖海域外发生事故，造成中国公民重伤或者死亡的，进行调查。第84条未明确该条款适用的实施对象，笔者主要分析以下船舶：

1.外籍船舶

《海上交通安全法》第二条中规定在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动，适用《海上交通安全法》。因此，对我国管辖海域内的各国国籍船舶均可以适用84条。

在我国管辖海域外的中国籍船舶，以及外国籍船舶在我国管辖海域外的，属于海事管理机构根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的规定参与调查，是履行国际公约要求的缔约国政府义务，属于安全调查。如《联合国海洋法公约》第九十四条规定的船旗国的义务：每一国家对于涉及悬挂该国旗帜的船舶在公海上因海难或航行事故对另一国国民造成死亡或严重伤害，或对另一国的船舶或设施、或海洋环境造成严重损害的每一事件，都应由适当的合格人士一人或数人或在有这种人士在场的情况下进行调查。再如《国际海上人命安全公约》附则第一章第三节第21条（事故）规定：各主管机关对其所属的受本公约规定约束的任何船舶所发生的任何事故，当其认为调查该项事故有助于确定本规则可能需要的何种修改时，即应承担义务进行调查。海事管理机构拥有对安全调查的权力，但并没有行政权力，所以不能适用第84条。那么假设这两类船舶事故发生后抵达了我国国内港口，海事管理机构是否可以适用第84条的管理措施，笔者认为由于事发时，我国对当事船舶并没有行政管辖权，因此海事管理机构海事管理机构对事故调查的也就不属于行政调查，而是安全调查，也就不能为安全调查而采取第84条所规定的行政管理措施。

2.涉渔船舶

海事管理机构进行事故调查，涉及渔业船舶的，渔业渔政主管部门、海警机构应当参与调查。《海上交通安全法》第118条规定除渔港水域内的海上交通安全管理，渔业船舶（含外国籍渔业船舶）之间交通事故的调查处理由县级以上人民政府渔业渔政主管部门负责外，渔业船舶的海上交通安全管理由海事管理机构负责。对事故当事一方属于渔业船舶的，海事管理机构在对事故调查的同时也可适用第84条的措施来对渔业船舶进行取证。

3.未取得航行权的船舶

对未持有有效的国籍证书的船舶、内河船和“三无船舶”等未取得沿海航区合法航行权的不宜使用禁止离港或驶向指定地点等行政命令。行政命令需要对方提供一定的配合。要求船舶驶向指定地点或者禁止离港是暂时限制了当事船舶航行权，言外之意也就是说船舶应当是本来拥有合法的航行权，调查结束后船舶是可以自由航行的。而未持有有效的国籍证书的船舶、内河船和“三无船舶”未取得沿海航区合法航行权。如沿海辖区船舶现场监督和船旗国检查并不会对内河船舶开展此类检查，也就不会提出滞留或责令船舶驶向指定区域等要求。对于未取得航行权的船舶，在进行海事调查的同时，应当对其采取行政强制等其他的行政管理手段限制，而不应当采用行政命令限制航行权。

三、《海安法》第84条可以适用的扣留对象

1.证书文书

《道路交通安全法》中明确交警部门扣留车辆和行驶证。在新修订的《海上交通安全法》中首次设置扣留、暂扣船舶和经营人相关证书文书的制度。如第102条船舶未按规定申请引航的，情节严重的，暂扣有关船舶证书。但船舶有别于车辆，船舶配有大量安全、防污染和航行设备，操作更复杂，需要各个岗位船员协同配合，要建立运行安全管理制度，也就需要持有数量更多的各类证书、文书，形成更多的记录资料。中华人民共和国海事局针对中国籍海船公布了《海船应持证书、文书清单的公告》（下文简称“公告”），其中详细规定了国际航行、国内航行、海上移动式平台、特定航线江海直达船舶、公务船、游艇等类型的船舶和设施所应持有的证书文书。以国内沿海航区航行高速客船为例，需要持有船舶国籍证书、船舶最低安全配员证书、符合证明、安全管理证书、船舶制式无线电台执照、国内航行海船安全与环保证书、高速客船操作安全证书、防火控制图等15类证书和文书。

在《海上海事行政处罚规定》中也明确了《海上交通安全法》第九条规定的“有效的证书、文书”，包括船舶国籍证书、船舶最低安全配员证书、安全管理证书、海上船舶载重线证书等十种证书和文书。但《海上海事行政处罚规定》与公告并不完全一致。如《海上海事行政处罚规定》中规定的《海上船舶载重线证书》属于海上船舶安全与环保证书中的一页。《海上海事行政处罚规定》属于交通运输部规章。公告则属于交通运输部海事局规范性文件，法律位阶和效力低于规章。但《海上交通安全法》规定船舶应持有的证书、文书的清单由国家海事管理机构制定并公布。

需要说明的是，根据新《海上交通安全法》规定海上船舶安全与环保证书是由第三方机构船舶检验机构签发，外国籍船舶的国籍证书由各国国家的主管机构签发，入级证书由CCS、NK等船级社签发。海事机构是否可以扣留交通运输局、渔业管理机构、船舶检验机构等非海事管理机构签发的证书，或其他国家或船级社依据国际公约签发的证书。而且《符合证明》原件是由公司保管的，船舶上持有的是《符合证明》的复印件。

笔者将船舶持有的证书大概可以分为四类：所有权、光船租赁、抵押权等权利登记证书，国内航行海船安全与环保证书、入级证书等技术证书，国籍证书、进出口岸许可等航行许可证书，捕捞许可证，水路运输许可营运证等营运许可证书。作为行政处罚、行政强制等行政行为，海事机构的吊销、暂扣等行为必然只能针对海事机构签发的证书，可以适用《海上海事行政处罚规定》对船舶证书文书更为具体的定义。而作为保证船舶自觉履行海事命令，放弃船舶航行权的附加措施，海事机构有权扣留其他机关或国家就船舶航行权而签发的证书，如国际航行船舶国籍证书、渔业船舶国籍证书等，但无需针对全部证书，如营运证、符合证明、捕捞许可证、国内航行海船安全与环保证书等。

2.物品资料

目前，海事的具体行政行为的对象为船舶和海上设施的所有人、经营人和管理人。船舶或者海上设施不属于民法上的法人概念，船舶并不能拥有财物。笔者认为扣留的物品应该是船舶附属的设备或者为了船舶航行、运营而设置的设备，物品应当与船舶属于同一所有人。资料应该是在船舶航行、运营的过程中产生的记录或资料。海事机构并不能任意扣留船舶上的物品资料，对于船员的个人物品资料，以及船舶载运的货物不在84条适用的范围之内，需要取证的应采取复印取证，抽样取证等方式取证。

四、《海安法》第84条必须满足的适用条件

行政法的比例原则要求行政主管机关实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护当事人的合法权益，如果对当事人产生不利影响，则应控制在尽量小的范围内，二者之间应当有适当的比例。比例原则又具体体现在适当性，必要性和相称性等三个方面。海事管理机构应当适当考虑海上交通事故调查的需要及对当事人的船期延误等合法权益的影响等各方面因素，谨慎地适用禁止离港、驶往指定地点管理等行政管理措施。如《海上交通安全法》第84条中并未明确禁止离港等行为所限制的时间长短。各个直属局的规定各有差异，但其中规定的基本原则是，应尽量避免对船舶造成不适当延误，就是考虑比例原则的体现。笔者认为海事机构应该综合考量当事船舶逃逸的风险，船舶证据有灭失风险，对船舶的VDR等证据材料进行读取、勘验、检验、鉴定、评估的必要性，以及对船员进行询问调查的必要性和可替代性等方面。

部分海事机构以当事人提供担保解除此处行政命令行为。笔者认为这种解除方式并不妥当。船舶、海上设施发生海上交通事故、污染事故，未结清国家规定的税费、滞纳金的当事人可以提供经济担保，已解除海事管理机构的禁止离港。但作为海上交通事故调查环节，是为了调查取证，并不为解决当事人的民事纠纷或税费等经济问题。

五、《海安法》第84条当事人应当享有的权利义务

在行政命令中当事人拥有何种权利，没有明确规定。在行政机关的行政程序中，当事人一般都会拥有陈述申辩，申请回避，申请救济等权力。

值得说明的对扣留船舶证书的救济权。笔者认为海事管理机构要求船舶驶向指定地点或者禁止其离港与扣留证书、文书等行政行为组成的一系列的行政过程，属于一个具体行政行为。从扣留船舶证书行为所处的行政过程的整体性来看，扣留证书需服从于海事管理机构的行政命令才能完成。对当事船舶的航行权的限制因为海事机构的行政命令而产生，附加的“扣留”行为并不对当事人的权益产生实质影响。“扣留”属于程序性，并处于从属性的行政行为，它的法律效果是依附并被最终的行政命令，即要求船舶驶向指定地点或者禁止其离港的行为所吸收。对扣留证书的合法性的评价，可以在对最终的行政行为合法性评价中一并进行。当事人并不能单独针对扣留证书的行为提出复议或诉讼。但目前部分执法人员单独采取了扣留证书的行政行为，则可能使其单独成为被诉行政行为，而且可能因为程序不合法而承担败诉的风险。

六、关于海事调查适用《海安法》第84条的建议

一是明确《海上交通安全法》中明确当事人违反海事机构的行政命令的法律后果

根据“制裁”要素的结构对行政命令条款分类，第84条的立法模式属于无约束单一责令结构。无约束单一责令结构是指法律规定行政主体对于行政违法行为作出单一行政责令，但对当事人拒不执行命令的情形，没有明确规定相应的约束措施。《海上交通安全法》中未设置违反该条款的罚则，在《海上交通事故调查处理条例》中第二十九条则对拒绝接受调查或无理阻挠、干扰港务监督调查的行为制定了罚则。拒绝接受调查与拒绝执行海事机构的行政命令两者是否可以严格对应，而且对有关当事人处以警告或者二百元以下罚款；对船舶所有人、经营人处以警告或者五千元以下罚款。仅从罚则来看，拒绝接受调查的处罚金额远低于自愿执行海事管理机构的行政命令的而带来的经济损失，显然达不到惩处引导的力度。当事人多是因为海事管理机构的管理职权而自觉执行，但渔船等不属于海事管理机构的管理职权范围内的船舶拒绝执行海事管理机构命令的风险比较高。

二是明确执法程序设定，明确当事人救济权等权利，完善执法文书

《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》中规定船舶到指定地点接受调查的期限自船舶到达指定地点后起算，不得超过72小时，并且可以申请延期一次。但在《海上交通安全法》、《海上交通事故调查处理条例》等海上的事故调查的法律法规中均未明确海事管理机构采取行政命令措施的期限，也未明确采取的程序设定。《海上交通安全法》修订前，执法人员面对事故突发时错综复杂的各项任务，疏于对扣留当事船舶证书的行为的考量，经常会直接扣留当事船舶证书，而不开具任何执法文书，也不告知当事人扣留证书的期限。部分海事调查人员采用证据先行登记保存程序控制船舶证书文书，以控制船舶。证据先行登记保存制度是对存在违法行为的调查，而且是针对证据可能灭失或者以后难以取得的情况下适用，显然船舶证书、文书等资料可以采用拍照、复印等方式即可取证，无需扣留证书。执法人员采取84条的程序违法而收集的证据是否可以作为事故调查认定责任的证据，目前并没有搜集到相关行政诉讼案例支持，但无疑会成为当事人提起行政诉讼的焦点。

三是理顺事故调查组与海事管理机构的关系

安检的滞留需要分支局指定人员批准，行政处罚的也是以分支局名义实施。目前，海上交通事故调查处理权限中，一般等级的小事故由海事处组织调查组进行调查处理，一般等级的事故由分支局组织调查组调查。在行政执法中海事处的地位存在一定的模糊，海事处是否有权实施该项行政命令仍需要进一步明确。

海上交通事故由海事管理机构组织事故调查组进行调查，事故调查组并不全部由海事机构人员组成，可能包含渔业主管部门、海警等部门。调查组负责调查，而海事管理机构根据调查需要实施。调查组是独立调查还是在海事管理机构的领导下开展调查，由调查组提出扣留船舶证书，如事故调查组未提出扣留建议而海事主管机构是否有权采取措施等仍需要进一步明确。再者部分船舶事发后第一到达港并不一定是拥有事故调查权的海事管理机构的辖区。作为船舶抵达港海事机构是否有权采取行政措施。拥有事故调查权的海事机构对本辖区外的船舶是否有采取行政措施的权力仍需要明确。

第84条规定，“海事管理机构可以根据事故调查处理需要”实施行政命令，但部分海上交通事故最终调查结果可能最终认定为事件，并非认定为海上交通事故。如经国务院调查组调查认定，“东方之星”号客轮翻沉事件是一起由突发罕见的强对流天气（飑线伴有下击暴流）带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件。如经海事机构调查最终认定属于海上交通事件，并不属于海上交通事故，是否会导致此前海事管理机构实施的海事行政命令行为前提丧失而违法有待明确。

参考文献

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[4]李刚，吕文通.《船舶安检滞留法律性质探析》.[J]中国海事，2013（6）: 22-25

作者简介

赵裕珩

1986生，男，山东人，烟台大学航海技术本科，现为北海海事局公职律师。

王晓燕

女，1986年出生，湖南人，湖南大学国际法硕士，现为岳阳海事局公职律师。

余飞

男，1985年出生，湖北人，大连海事大学海事管理专业，现为北海海事局指挥中心副主任。

供稿：长江海商法学会

编辑：罗美馨